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    Comment le droit à l'information des élus ? (Kit)

    Les conseillers municipaux, qu’ils appartiennent à la majorité ou à l’opposition, disposent des mêmes droits en termes d’information.

    Le droit à l’information des élus municipaux est notamment consacré par le CGCT et revêt un double aspect puisque les intéressés en bénéficient non seulement du fait de l’exercice d’un mandat électif, mais également en raison de leur qualité d’administré.

    1. L’étendue du droit à l’information des conseillers municipaux
      1. Le droit à l’information fondé sur la qualité d’administré
      2. Le droit à l’information du fait de l’exercice de fonctions électives
      3. Le renforcement de l’information des élus ne siégeant pas dans les organes délibérant des syndicats et EPCI
    2. Les modalités d’exercice du droit à l’information
      1. Les documents à communiquer
      2. Les modalités
    3. Annexe : La communication des documents administratifs

    L’étendue du droit à l’information des conseillers municipaux

    Le droit à l’information fondé sur la qualité d’administré

    Le premier droit à l’information dont les élus disposent est donc similaire à celui de tout habitant ou contribuable de la commune, même si, ce droit ne présente qu’un intérêt limité pour les conseillers municipaux puisqu’il ne concerne que des documents définitifs. L’article L.311-2 du code des relations entre le public et l’administration (CRPA) indique, en effet, que « le droit à communication ne s’applique qu’à des documents achevés. Il ne concerne pas les documents préparatoires à une décision administrative tant qu’elle est en cours d’élaboration ».

    Le fondement de ce droit repose :

    •  En premier lieu, sur les dispositions du CRPA qui garantit la liberté d’accès aux documents administratifs.

    En vertu de ce code, les conseillers municipaux, en leur qualité d’administrés, peuvent donc, sauf exceptions[1], obtenir la communication de documents administratifs (cf. infra complément d’informations).

    • En second lieu, sur celles de l’article L.2121-26 qui permet à « toute personne physique [donc tout conseiller municipal] ou morale a le droit de demander communication des procès-verbaux du conseil municipal, des budgets et des comptes de la commune et des arrêtés municipaux ».

    La communication de ces documents se fait dans les conditions prévues le titre 1er du livre III du CRPA.

    Le droit à communication s’étend aux pièces annexées aux procès-verbaux, tels les conventions et avenants passés avec un entrepreneur lorsqu’ils sont approuvés par une délibération et annexés à celle-ci (CE Sect., 11 janvier 1978, n° 04258).

    • En troisième lieu, sur le principe édicté à l’article L.2141-1 selon lequel les habitants de la commune ont droit à être informés des affaires de celle-ci et à être consultés sur les décisions qui les concernent.

    Ce droit s’exerce sans préjudice des dispositions en vigueur relatives notamment à la publicité des actes des autorités territoriales ainsi qu’à la liberté d’accès aux documents administratifs.

    Le droit à l’information du fait de l’exercice de fonctions électives

    Outre ce droit à l’information qu’ils tirent de leur qualité de citoyen, les conseillers municipaux bénéficient également d’un droit à l’information qui découle directement de leur fonction.

    L’ordre du jour

    Ce droit est directement organisé par la loi puisque l’article L.2121-13 permet aux membres du conseil municipal d’avoir communication des documents qui se rapportent aux « affaires de la commune qui font l’objet d’une délibération », c’est-à-dire les affaires portées à l’ordre du jour.

    La convocation à une réunion du conseil municipal doit, en effet, obligatoirement indiquer les questions portées à l’ordre du jour qui seront soumises au conseil.Il s’agit d’une formalité substantielle dont le non-respect entraîne l’annulation automatique de la délibération (CE, 27 mars 1991, n° 76036).

    Note de synthèse explicative et autres documents

    La loi impose par ailleurs, dans les communes de 3 500 habitants et plus, l’envoi d’une note explicative de synthèse sur les affaires inscrites à l'ordre du jour (article L.2121-12).

    L’envoi de cette note est également obligatoire dans le cadre des demandes d’accès à des délibérations de communes de moins de 3 500 habitants lorsqu’elle porte sur « les usines, ateliers, dépôts, chantiers et, d'une manière générale, les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l'agriculture, soit pour la protection de la nature, de l'environnement et des paysages, soit pour l'utilisation rationnelle de l'énergie, soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique » (article L.511-1 du code de l’environnement). Cela concerne aussi les exploitations de carrières au sens des articles L.100-2 et L.311-1 du code minier (article L.511-1 précité).

    De plus, la loi organise, par des dispositions expresses, la communication de documents nécessaires à la prise des délibérations sur certains sujets tels que :

    • Rapport sur les orientations budgétaires
    • Les rapports sur les services publics de l’eau, de l’assainissement et de gestion des déchets ménagers
    • Le rapport sur l’exécution des délégations de service public
    • Une information sur les décisions prises par le maire au titre des délégations qui lui ont été consenties par l’assemblée
    • Les rapports sur l’activité des EPCI
    • Le bilan des acquisitions et cessions des communes de plus de 2 000 habitants
    • Un rapport annuel sur l’état de la mise en accessibilité des infrastructures

    Questions orales

    Enfin, Les conseillers municipaux ont le droit d’exposer en séance du conseil des questions orales ayant trait aux affaires de la commune. Dans les communes de 1 000 habitants et plus, le règlement intérieur fixe la fréquence ainsi que les règles de présentation et d'examen de ces questions. A défaut de règlement intérieur, celles-ci sont fixées par une délibération du conseil municipal (article L.2121-19).

     Lorsque le conseil municipal n’a pas fixé de procédure particulière relative aux questions orales dans un règlement intérieur ou par une délibération, cette circonstance ne fait néanmoins pas obstacle au droit des conseillers de poser des questions orales (Rép. Min. n° 61662, JO AN du 2 novembre 1992). 

    Le conseil municipal peut ainsi prévoir :

    - que les questions orales feront l’objet d’une séance particulière ;

    - que leur examen se tiendra à intervalles réguliers ;

    - qu’elles devront être déposées dans un certain délai pour permettre au maire de préparer sa réponse. Un règlement intérieur peut ainsi valablement prévoir un dépôt des thèmes des questions orales au secrétaire de mairie vingt-quatre heures au moins avant la séance (TA Versailles, 8 décembre 1992, n° 925961, Juris-Data n° 1992-052198 : le juge a considéré qu’une telle disposition ne portait pas atteinte au droit d’expression des conseillers).

    La direction des débats appartient au maire. Il apprécie donc l’opportunité de mettre la question à l’ordre du jour.

    Le refus du maire de mettre en discussion une question non prévue à l’ordre du jour doit être justifié. Tel est le cas lorsque la question :

    - ne se limite pas à une affaire d’intérêt strictement communal et concerne d’autres collectivités ou l’Etat ;

    - a déjà été précédemment réglée par un vote du conseil (CE, 10 février 1954, Cristofle).

    Les débats au conseil municipal

    Dans certaines matières, la loi impose qu’un vote soit précédé d’un débat au sein du conseil municipal afin que tous les élus puissent être informés et participer.

    L’on peut ainsi citer :

    • Le débat d’orientation budgétaire dans les communes de 3 500 habitants et plus.
    • Le débat sur le plan local d’urbanisme.
    • Le débat portant sur la politique générale de la commune.

    Le renforcement de l’information des élus ne siégeant pas dans les organes délibérant des syndicats et EPCI

    La loi du 27 décembre 2019, dite Loi Engagement et Proximité, a renforcé l’information des élus qui ne siègent pas dans les organes délibérants des syndicats et des EPCI à fiscalité propre en créant un article L.5211-40-2 qui prévoit que ces derniers doivent être informés des affaires faisant l’objet de délibération.

    Ils sont ainsi destinataires des convocations accompagnées, le cas échéant, de la note de synthèse (pour les intercommunalités comprenant une commune de plus de 3 500 habitants  (article L.2121-12), du rapport sur les orientations budgétaires (pour les intercommunalités comprenant une commune de plus de 3 500 habitants (article L.2312-1), du rapport retraçant l’activité de la structure intercommunale (article L.5211-39) et, dans un délai d’un mois, du compte-rendu des réunions de l’assemblée délibérante.

    Ils sont également destinataires des avis de la conférence des maires (article L.5211-11-3).

    La transmission ou la mise à disposition de ces documents peut se faire par voie dématérialisée.

    Cette disposition s’applique aux conseillers municipaux dont la commune est membre d’un EPCI à fiscalité propre, d’un syndicat intercommunal ou d’un syndicat mixte, ainsi qu’aux conseillers communautaires, aux délégués syndicaux et aux conseillers municipaux dont la structure est membre d’un syndicat mixte mais qui ne sont pas membres du comité syndical.

    Les modalités d’exercice du droit à l’information

    Les documents à communiquer

    Concrètement, les pièces à communiquer aux conseillers municipaux sont :

    - les projets de délibérations ;

    - ainsi que tous les documents préparatoires qui les accompagnent, c’est-à-dire les documents qui permettent d’apprécier le sens, la portée, la validité du projet, notamment les études financières, techniques, les études d’impact des projets, les rapports juridiques et administratifs (CE, 29 juin 1990, n° 68743).

    De la même manière, peuvent être communiquées les consultations juridiques rédigées par un avocat pour le compte de la commune, à condition, d’une part, que cette communication se rattache à une affaire qui fait l’objet d’une délibération du conseil municipal et, d’autre part, qu’eu égard à la nature de ce document, aucun motif d’intérêt général ne fasse obstacle à cette communication (CE Ass., 27 mai 2005, n° 265494).

    De plus, certaines dispositions législatives imposent que divers documents soient obligatoirement transmis au conseil municipal. Ainsi, à titre d’exemples, doivent être communiqués :

    - les avis et observations définitives de la chambre régionale des comptes ainsi que les arrêtés pris par le préfet en ce qui concerne les finances de la commune (article L.1612-19) ;

    - le rapport annuel sur le prix et la qualité du service public d’eau potable (article L.2224-5) ;

    - l’état annuel des indemnités perçues par les élus locaux au titre de tout mandat ou de toutes fonctions exercées, avant l’examen du budget (articles L.2123-24-1-1 pour les communes et L.5211-12-1 pour les EPCI).

    Les modalités

    La communication doit se faire en temps utile, c’est-à-dire dans un délai suffisant, de sorte que l’élu ait le temps nécessaire à la réflexion ainsi qu’à l’examen des pièces communiquées (CAA Douai, 11 mai 2000, n° 96DA02550).

    Ainsi, le juge considère que cette communication doit se faire avant la réunion du conseil municipal, et non en cours de séance (TA Saint-Denis de la Réunion, 17 octobre 1990, n° 15889, Juris-Data n° 1990-651931) ou à son ouverture (CE, 8 juin 1994, n° 136526).

    Cela étant, la consultation par les conseillers des pièces et documents relatifs à une affaire mise à l’ordre du jour doit également pouvoir se faire, à leur demande, en cours de séance, même si le droit d’accès aux informations disponibles a pu être exercé avant le déroulement de cette séance (CE, 23 avril 1997, n° 151852 ; CAA Paris, 3 juillet 2001, n° 98PA0143).

    Si l’information sur les affaires inscrites à l’ordre du jour n’a pas été sollicitée par certains conseillers avant la séance, le maire doit malgré tout veiller à ce que chacun des membres du conseil soit, à sa demande, mis en mesure de prendre connaissance des dossiers et dispose d’indications suffisantes afin que la délibération soit prise valablement (TA Nice, 21 août 1985, Valgaeren).

    Lorsque le maire refuse de communiquer aux conseillers municipaux des documents qu’il aurait dû communiquer en vertu de l’article L.2121-13, cela a pour conséquence d’entacher d’illégalité les délibérations éventuellement prises (CE, 2 février 1996, n° 155583 : en l’espèce, le refus du maire de communiquer à un conseiller municipal le budget d’associations subventionnées par la commune avait entraîné l’annulation de la délibération adoptant le budget).

    Annexe : La communication des documents administratifs

    Définition du « document administratif »

    Conformément à l’article L.300-2 CRPA , sont des documents administratifs communicables, « quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme, leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d’une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, directives, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, précisions et décisions ».

    En vertu de l’article L.311-2 du CRPA, « le droit à communication ne s'applique qu'aux documents achevés ».

    La demande de communication

    Elle doit être écrite : par courrier ou par e.mail.

    Le fait d’envoyer une demande écrite permet de savoir à partir de quand les différents délais commencent à courir.

    L’administration recevant une demande ne relevant pas de sa compétence doit obligatoirement la transmettre à l’autorité administrative compétente.

    Cette demande fait l’objet d’un accusé de réception qui doit comporter les mentions suivantes :

    - la date de réception de la demande et la date à laquelle, à défaut d’une décision expresse, celle-ci sera réputée acceptée ou rejetée ;

    - la désignation, l’adresse postale et, le cas échéant, électronique, ainsi que le numéro de téléphone du service chargé du dossier.

    Modalités d’accès aux documents administratifs

    L’accès aux documents administratifs s’exerce, au choix de l’intéressé et dans la limite des possibilités techniques de l’administration (article L.311-9 du CRPA) :

    • Par consultation gratuite sur place, sauf si la préservation du document ne le permet pas ;
    • Sous réserve que la reproduction ne nuise pas à la conservation du document, par la délivrance d'une copie sur un support identique à celui utilisé par l'administration ou compatible avec celui-ci et aux frais du demandeur, sans que ces frais puissent excéder le coût de cette reproduction ;
    • Par courrier électronique et sans frais lorsque le document est disponible sous forme électronique ;
    • Par publication des informations en ligne, à moins que les documents ne soient communicables qu'à l'intéressé (notamment par exemple si cela concerne sa vie privée).

    A l’occasion de la délivrance du document, peuvent être mis à la charge du demandeur les frais de reproduction, ainsi que ceux correspondant à l’envoi de celui-ci (article R.311-11 du CRPA).

    Concernant les frais de copie pouvant être exigés par la commune, l’arrêté du 1er octobre 2001 prévoit que ceux-ci ne peuvent excéder :

    - 0,18 € par page de format A4 en impression noir et blanc (le prix des photocopies en format A3, en couleur, noir et blanc n’a, à ce jour, été fixé par aucun texte),

    - 1,83 € pour une disquette,

    - 2,75 € pour un cédérom.

    L’intéressé est avisé du montant total des frais à acquitter dont le paiement préalable peut être exigé (article R.311-11 précité).

    L’administration dispose d’un délai d’un mois pour y répondre et communiquer le document. Passé ce délai, le silence gardé par l’administration vaut refus de la demande (article R.311-13 du CRPA).

    A noter : l’article R.311-11 précité pose le principe d’une facturation au coût réel des photocopies réalisées. Il précise que, pour le calcul de ces frais, sont pris en compte le coût du support fourni au demandeur, le coût d’amortissement et de fonctionnement du matériel utilisé pour la reproduction du document, ainsi que le coût d’affranchissement selon les modalités d’envoi postal choisies par le demandeur.

    A l’inverse, ne sont pas prises en considération les charges de personnel résultant du temps consacré à la recherche, à la reproduction et à l’envoi du document, le coût du support fourni au demandeur.

    Les frais autres que le coût de l’envoi postal sont établis dans des conditions fixées par l’arrêté du 1er octobre 2001 susvisé qui fixe le plafond de tarification des photocopies de format A4 en impression noir et blanc à 0,18 € par page. Dans cette dernière hypothèse, les frais qui peuvent être mis à la charge de l’usager sont donc égaux au coût réel des photocopies tel que calculé conformément aux prescriptions de l’article 35, précision étant faite que les frais facturés à ce titre ne peuvent excéder la somme de 0,18 €. À cette première composante du prix, s’ajoutent les frais d’envoi des documents le cas échéant.

    Toutefois, une pratique assez répandue consiste à réclamer à l’usager du service public, pour chacune des photocopies de documents administratifs dont il a sollicité la communication, un prix de 0,18 € par page photocopiée au format A4. Ce montant est excessif au regard du service rendu et du coût réel de production de ces photocopies. L’illégalité de la pratique consistant à facturer forfaitairement le coût des photocopies réalisées à la somme de 0,18 € dans l’hypothèse où le coût réel de ces mêmes photocopies est inférieur à cette somme est confirmée. De telles facturations sont d’ailleurs sanctionnées par la juridiction administrative lorsqu’elle est saisie (Rép. Min. n° 01583, JO Sénat du 21 février 2008).

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    [1] En matière d’accès des citoyens aux documents administratifs, des restrictions sont cependant prévues, pour sauvegarder notamment le secret professionnel et l’intérêt public.

    Paru dans :

    Conseil en diagonale n°5

    Date :

    1 mai 2020

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