Le Déneigement des voies lorsque la compétence voirie est assurée par un EPCI
Les opérations de viabilité hivernale posent difficulté car elles relèvent à la fois des communes et de l'EPCI dont elles font partie et qui est compétent en matière de voirie.
Une coordination entre ces autorités s'avère donc indispensable afin de fixer l'organisation de ces missions. Cette coordination pourra se faire soit par modification statutaire, soit au travers d'une convention.
Quelle est l'autorité compétente pour assurer le déneigement de la voirie ?
La question de l'autorité compétente en matière de déneigement, lorsqu'une commune appartient à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent en matière de voirie, n'a pas pour l'heure été clairement tranchée.
Si la circulaire du 20 février 2006 relative à la définition de l'intérêt communautaire se veut relativement explicite, force est de constater que les réponses ministérielles sur le sujet s'avèrent beaucoup moins péremptoires (Questions n°10627, JO Sénat du 28 janvier 2010 n°43651, JO Assemblée Nationale du 19 janvier 2010).
La compétence déneigement de la voirie pose en effet difficulté, car elle s'appuie sur un double fondement.
Le déneigement est une mission d'entretien de la voie
Le déneigement participe de la mission d'entretien de la voirie, mission qui incombe au gestionnaire de la voirie à savoir: l'Etat pour les routes nationales, le département pour les routes départementales, les communes pour les voies communales et les chemins ruraux ou les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), si la compétence en la matière leur a été transférée.
L'entretien de ces voies constitue une dépense obligatoire à la charge de son gestionnaire (cf. articles L.2321-2 20° du code général des collectivités territoriales -CGCT- pour les voies communales et L.3321-11 6° du même code pour les voies départementales).
Le déneigement est aussi une mission de police municipale
- Mais le déneigement constitue aussi, en vertu de l'article L.2212-2 du CGCT, une mission de police municipale, laquelle doit assurer la sûreté, et la commodité du passage sur les voies publiques.
Ce pouvoir s'exerce bien évidemment sur l'ensemble des voies communales et des chemins ruraux présents sur le territoire communal mais également « sur les routes nationales, les routes départementales et les voies de communication à l'intérieur des agglomérations, sous réserve des pouvoirs dévolus au représentant de l'Etat dans le département sur les routes à grande circulation » (article L.2213-1 du CGCT).
Précisons également que ce pouvoir ne peut faire l'objet d'un transfert de compétence à un EPCI et demeure donc sous l'autorité des maires.
« Il en résulte que, à l'intérieur des agglomérations, les opérations de déneigement relèvent à la fois des pouvoirs de police du maire et des prérogatives du gestionnaire de la voie à qui incombe l'entretien » (Question n°97081, Assemblée Nationale du 27 février 2007).
Le déneigement implique la combinaison des missions d'entretien de la voirie et de police municipale
La viabilité hivernale des voies relève concurremment des pouvoirs de l'autorité chargée de l'entretien de la voirie et de l'autorité titulaire du pouvoir de police.
Il apparaît également que le régime de responsabilité s'avère beaucoup plus favorable au profit de la victime sur le fondement de la responsabilité des dommages de travaux publics.
A ce titre, il faut donc considérer que les mesures en la matière relèvent en premier lieu de la collectivité chargée de l'entretien au titre de la voie, et donc de l'EPCI auquel la compétence en matière de voirie a été transférée.
Cette solution est d'autant plus justifiée, qu'en pratique, l'ensemble du matériel et du personnel permettant de remplir cette mission lui ont été transférés à l'occasion du transfert de la compétence voirie.
Il reste que cette mission doit nécessairement se combiner avec les pouvoirs de police du maire ne serait-ce que parce que la compétence de l'EPCI se limite à la seule voirie d'intérêt communautaire alors que le maire exerce son pouvoir sur l'ensemble des voies et places ouvertes à la circulation publique (Question n°80224, Assemblée Nationale du 21 mars 2006).
C'est pourquoi, il apparaît indispensable de préciser ou de coordonner les missions respectives de l'EPCI et du maire.
Pour ce faire, deux solutions sont envisageables:
Les statuts de l'EPCI doivent préciser l'étendue de la compétence
Il doit être expressément précisé dans les statuts que:
- la compétence en matière de viabilité hivernale est exclue de la compétence de l'EPCI,
- ou au contraire que cette compétence relève de l'EPCI.
Cette dernière hypothèse peut apparaître opportune si l'ensemble de la voirie communale relève désormais de sa compétence.
Pour autant, il ne s'agit pas de procéder à un transfert des pouvoirs de police administration générale des maires qui s'avère encore impossible mais simplement de procéder à un transfert des seules opérations matérielles.
Les maires gardent donc en la matière tout pouvoir pour prendre en tant que de besoin les mesures qui s'imposent pour garantir la sécurité du passage sur les voies publiques (ex: apposition de barrières).
D'un point de vue pratique, cette compétence peut être rédigée de la façon suivante:
« L'EPCI est compétent pour assurer les opérations de viabilité hivernale sur l'ensemble des voies des communes membres sans préjudice des pouvoirs de police des maires qui perdurent en la matière ».
Elle doit également apparaître comme compétence supplémentaire et non sous le titre de la compétence optionnelle « Voirie ».
A l'inverse, le maintien au profit des communes de la compétence en matière de déneigement peut être pertinent dans l'hypothèse où la voirie d'intérêt communautaire est relativement restreinte et que les communes ont gardé leurs moyens en la matière: il s'agira alors de préciser sous le titre « Voirie communautaire », que les opérations de viabilité hivernale sur ces voies sont exclues de la compétence de l'EPCI et continuent de relever de la compétence des maires.
Toutefois, l'EPCI pourra faciliter l'exercice de cette compétence en procédant, par exemple, à l'acquisition du matériel nécessaire pour le mettre à disposition des communes qui n'en disposent pas (article L.5211-4-3 du CGCT).
Ou une convention sera établie entre l'EPCI et les communes membres
A défaut de précisions statutaires, la seconde solution consiste, comme la doctrine ministérielle le propose, à coordonner l'exercice de ces missions, au besoin par voie de convention (Question écrite n°80224 du 21 mars 2006).
Trois modalités sont alors envisageables:
- La première consiste effectivement à coordonner les opérations entre communes et EPCI afin que chacune intervienne selon des modalités prédéfinies: la compétence reste partagée mais est précisée selon chaque structure.
Juridiquement, une telle convention pourrait être qualifiée de contrat d'organisation du service public et échapperait, à ce titre, à toute mise en concurrence (CE, 24 novembre 2008, syndicat mixte d'assainissement de la région du Pic-Saint-Loup, n°290540).
- La seconde solution consiste à confier par convention à l'EPCI l'exercice des opérations matérielles de viabilité hivernale.
Cette convention échapperait au code des marchés publics sur le fondement de la notion de contrat dits « in house ».
- Enfin on peut envisager que les communes assurent l'intégralité de la mission de viabilité hivernale, si la voirie d'intérêt communautaire est peu importante, et qu'elles conservent à cet effet, l'ensemble de leurs moyens en la matière.
Cette solution présente toutefois une difficulté, car, les communes, en déneigeant les voies communautaires, les communes rendent la prestation de service à l'EPCI, et aucune disposition ne permet de faire échapper ce type de convention au code des marchés publics si elles sont conclues à titre onéreux. Afin d'éviter cet écueil, la solution la plus opportune pour que les communes assurent cette mission consistera donc à faire jouer la modification statutaire évoquée plus haut en tendant à supprimer totalement la compétence de l'EPCI en matière de déneigement.
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