Le droit de préemption urbain

Le droit de préemption est un droit (faculté) qui permet à son titulaire d’acquérir prioritairement un bien cédé par son propriétaire à titre onéreux ou à titre gratuit.

Ainsi, les communes ou les EPCI compétents peuvent l’instituer afin de mener à bien leurs projets d’aménagement en s’assurant de la maîtrise foncière des terrains et / ou bâtiments nécessaires à la réalisation de ceux-ci.

Les droits de préemption pour l’aménagement regroupent principalement le droit de préemption urbain (DPU), le droit de préemption exercé dans les Zones d’Aménagement Différé (ZAD) et le droit de préemption commercial.

Cet article présente le droit de préemption urbain, qui est l’outil le plus utilisé.

Les deux autres droits de préemption seront traités dans un prochain numéro du Mensuel.

LES PRINCIPES DU DPU :
COMPETENCE POUR INSTITUER LE DPU (L.211-1 et suivants du CU):
DELEGATIONS DU DPU (L 213-3 du CU)
L’INSTITUTION DU DPU
L’EXERCICE DU DROIT DE PREEMPTION URBAIN
UTILISATION DU BIEN :
LE CONTENTIEUX

LES PRINCIPES DU DPU :

1/ Un droit circonscrit

Lorsqu’une commune a institué le DPU, elle peut se substituer à un acquéreur en cas d’aliénation d’un bien moyennant le respect des conditions suivantes :

Le droit de préemption doit être exercé pour répondre à certains objectifs prévus par le code de l’urbanisme,
La décision de préemption doit être motivée,
La décision de préemption doit faire référence à la réalité d’un projet,
La décision doit présenter un caractère d’intérêt général suffisant.

1.1/ Les objectifs de l’article L.300-1 du code de l’urbanisme

La première condition, relative au respect de certains objectifs prévus par le code de l’urbanisme (CU), est fondée sur l’article L.210-1 de ce code : les droits de préemption sont exercés en vue de la réalisation, dans l’intérêt général, des actions ou opérations d’aménagement répondant aux objets définis à l’article L.300-1 du même code.

Ces objets sont :

La mise en œuvre d’un projet urbain,
La mise en œuvre d’une politique locale de l’habitat,
L’organisation du maintien, de l’extension ou de l’accueil des activités économiques,
La contribution au développement des loisirs et du tourisme,
La réalisation d’équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d’enseignement supérieur,
La lutte contre l’insalubrité et l’habitat indigne ou dangereux,
La contribution au renouvellement urbain,
La sauvegarde et la mise en valeur du patrimoine bâti ou non bâti et des espaces naturels,
La constitution de réserves foncières,
Le maintien dans les lieux des locataires, en cas de vente d’un immeuble à usage d’habitation,
La création ou l’aménagement de jardins familiaux.

Le juge administratif s’assure que le projet pour lequel la collectivité publique entend préempter présente bien, compte tenu de sa nature et de sa consistance, le caractère d'une action ou d'une opération d'aménagement. Plus généralement, il vérifie que la collectivité poursuit l'un des objectifs d'aménagement énumérés à l'article L.300-1 du CU.

1.2/ Les motivations

Le juge considère que les décisions de préemption sont soumises à l’obligation de motivation des actes administratifs. Elles doivent donc comporter impérativement l’exposé des considérations de fait et de droit qui les fondent. La décision de préemption doit mentionner l’objet ou la nature exacte de l’opération envisagée pour laquelle le droit de préemption est exercé. En effet, la référence, en termes généraux, aux motifs énumérés par l’article L.300-1 du CU rend illégale la décision de préemption, même si la commune possède un projet ayant fait l’objet d’un minimum de traduction concrète préalable.

Un projet réel

Le projet auquel la décision de préemption se réfère doit être réel. La réalité du projet s'estime au moment de la décision de préemption et non lors de la déclaration d'intention d'aliéner (DIA) mais la commune doit motiver sa décision au regard de l’existence du projet. La préemption ne peut être exercée par opportunité.

Il convient donc de justifier de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement à la date à laquelle le DPU est exercé. Il n’est pas toutefois nécessaire, pour le titulaire du DPU, de justifier d’études préliminaires, de la constitution d’un dossier ou même d’une délibération mais il convient d’amener les justifications suffisantes pour prouver que le projet est réel et préalablement défini. L’existence d’un vrai projet, peut être démontré par exemple par la production de comptes rendus de réunions de commissions ou de discussions lors de conseils municipaux.

L’autorité administrative doit faire apparaître la nature du projet dans sa décision de préemption, mais les caractéristiques précises du projet n’ont pas besoin d’avoir été définies au moment de la décision ; il suffit que le titulaire justifie de la réalité d’un projet d’aménagement (Conseil d’Etat, 20 novembre 2009, Commune d’Ivry-sur-Seine).

Il est possible de prévoir des « motivations par référence » (article L.210-1-4° du CU). La décision de préemption peut alors se dispenser d’exprimer directement les motifs sur lesquels elle se fonde et renvoyer à un autre acte qui mentionnera les motifs adéquats. Par exemple, il est possible de renvoyer à des délibérations antérieures actant des exigences liées au renouvellement urbain et à la politique en faveur de la construction de logements, en particulier sociaux, à des délibérations délimitant des périmètres à l’intérieur desquels les communes décident d’intervenir pour les aménager et améliorer leur qualité urbaine.

L’intérêt général

Le juge vérifie non seulement le caractère réel du projet justifiant la préemption mais encore apprécier, eu égard aux caractéristiques du bien faisant l’objet de l’opération ou au coût prévisible de cette dernière, le caractère suffisant de l’intérêt général de la préemption.

Ainsi le juge opère un contrôle poussé à l’image de la théorie du bilan pour le contrôle de l’utilité publique en matière d’expropriation : une opération ne peut être légalement déclarée d'utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et éventuellement les inconvénients d'ordre social qu'elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente. Le juge considère que le caractère insuffisant ou excessif du prix du bien préempté au regard du marché ne conditionne pas par lui-même la légalité de la décision, il est un indice permettant de déterminer si la préemption répond ou non aux différents objets de l’aménagement, ou à un intérêt général suffisant (Conseil d’Etat, 7 janvier 2013, Commune de Montreuil).

Ainsi, en l’espèce, la préemption d’un foncier pour créer un lotissement afin de vendre des terrains à bâtir pour réaliser une opération financière au bénéfice de la collectivité ne s’inscrit pas, en l’état, dans la mise en œuvre d’un projet urbain ou d’aménagement d’intérêt général. Le projet ne satisfait donc pas aux objectifs de l’article L.300-1 du CU pouvant justifier l’exercice du droit de préemption. L’acquisition par préemption pourrait être en effet perçue comme une opportunité en vue d’un enrichissement spéculatif.

2/ Le droit de délaissement :

En contrepartie des sujétions qui résultent pour les propriétaires de la soumission de leurs biens au DPU, l’article L.211-5 du CU leur ouvre un droit de délaissement. Ce droit permet au propriétaire d’un bien soumis au DPU de mettre en demeure le titulaire de ce droit d’acquérir son bien en indiquant le prix qu'il en demande.

Le titulaire doit se prononcer dans un délai de deux mois à compter de ladite proposition dont copie doit être transmise par le maire au directeur départemental des finances publiques.

Particularité du droit de délaissement en matière de DPU, le titulaire n’est pas tenu d’y donner suite.

En cas de renonciation à l’acquisition, le propriétaire obtient la purge du droit de préemption sur son bien.

Ce droit peut être exercé dès la publication de l’acte instituant la zone de préemption.

COMPETENCE POUR INSTITUER LE DPU (L.211-1 et suivants du CU):

Les personnes compétentes pour instituer le DPU sont :

L’autorité compétente en matière de PLU, c’est-à-dire les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) sur tout ou partie des zones urbaines (U) et d’urbanisation future (AU) délimitées par lesdits plans (zones U et NA pour les POS).
La commune en carte communale sur un ou des périmètres délimités par la carte.

DELEGATIONS DU DPU (L 213-3 du CU)

1/ Délégation du droit de préemption :

Le titulaire du droit de préemption peut déléguer son droit à :

L’Etat
Une autre collectivité locale
Un établissement public y ayant vocation, c’est-à-dire qui, en vertu de la loi ou de son statut est compétent en matière de maîtrise foncière ou d'aménagement
Le concessionnaire d’une opération d’aménagement
L’EPCI compétent en matière de PLU, aux communes membres pour les compétences qui leur reste (école, bâtiments communaux…) L'exercice du DPU est limité aux compétences de l'EPCI qui ne peut préempter des biens que pour réaliser des opérations relevant de ses compétences statutaires (principe de spécialité).
Les Sociétés Publique Locale d’Aménagement (SPLA)
Les organismes publics ou privés d’habitation à loyer modéré pour satisfaire aux objectifs du Programme Local de l’Habitat (PLH) ou aux objectifs de constructions de logements sociaux en application de l’article 55 de la loi SRU.

Il est possible de déléguer le droit de préemption de manière ponctuelle sur un bien ou plus globalement sur une zone géographique localisée.

En cas de délégation, l’accord du délégataire est nécessaire car un budget doit être réservé à une préemption potentielle. Cependant aucune formalité particulière n’est imposée.

2/ Délégations de l’organe délibérant à l’organe exécutif :

Le conseil Municipal peut déléguer l’exercice et/ ou la faculté de déléguer le DPU au Maire pour toute la durée de son mandat dans les conditions qu’il fixe (L.2122-22 15° du CGCT).

Cependant, dans ce cas, le maire doit tenir le conseil municipal informé des décisions de préemption qu’il prend par délégation (ordre du jour des conseils municipaux).

L’exercice du DPU se fait alors sous forme d’arrêté municipal.

Le cas échéant, le conseil communautaire peut déléguer l’exercice et/ ou la faculté de déléguer le droit à son Président (L.5211-9 alinéa 7 du CGCT).

L’INSTITUTION DU DPU

1/ En Carte communale :

Le DPU en carte communale ne concerne que les zones constructibles (TA Amiens, 4 novembre 2008, req n° 0602719 ; réponse ministérielle n° 19227, publiée dans le JO Sénat du 23/09/2021).

L’institution se fait par délibération motivée du conseil municipal. Elle doit :

Être effectuée en vue de la réalisation d’un équipement ou d’une opération d’aménagement déterminée en référence à l’un des objectifs généraux de l’article L.300-1
Préciser l’équipement ou l’opération d’aménagement
Être accompagnée d’un plan du ou des périmètre(s) délimité(s) à la parcelle sur le document graphique (article L.211-1, alinéa 2 du CU)

2/ En PLU :

Le DPU ne concerne que les zones U et AU sur tout ou partie de leur périmètre.

L’institution du DPU simple se fait par délibération de l’organe délibérant. Elle est accompagnée du plan des périmètres à l'intérieur desquels s'applique la préemption.

A chaque modification ou révision qui impacte les zones urbaines ou à urbaniser, il convient de redélibérer pour adapter le droit de préemption.

Le DPU peut être renforcé pour pouvoir s’appliquer à certaines transactions qui échappent au DPU simple. Cela concerne notamment : les appartements et locaux à usage professionnel soumis à la copropriété ; les parts ou actions des Société Civile Immobilière d’un local d’habitation, professionnel ou mixte ; les immeubles bâtis, pendant une période de quatre ans à compter de leur achèvement.

Son institution s’exécute par délibération motivée, sur la totalité ou certaines parties du territoire soumis au DPU.

3/ Le caractère exécutoire du DPU : transmission et effectivité

La délibération et le plan des secteurs soumis au DPU doivent être transmis (R.211-3 du CU) aux personnes suivantes :

Le Directeur Départemental ou Régional des Finances Publiques Services Fiscaux
La Chambre Départementale des Notaires
Le tribunal Judiciaire : Barreau et Greffe
La Préfecture : contrôle légalité

Concernant les mesures de publicité (R.211-2 du CU), la commune doit afficher la délibération en mairie pendant un mois (la date à prendre en considération pour l'affichage en mairie est celle du premier jour où il est effectué) et procéder à l’insertion de la délibération dans deux journaux diffusés dans le département.

Le DPU entrera en vigueur après l'exécution de l'ensemble des formalités de publicité.

Un registre des préemptions retranscrivant les acquisitions réalisées doit être ouvert et mis à la disposition du public (L.213-13 du CU)

La délibération et le document graphique repérant les périmètres de DPU doivent obligatoirement être intégrés dans les annexes du PLU. Si la commune est couverte par une carte communale, ce n’est pas obligatoire mais conseillé afin que le public soit informé de son existence.

A ce titre, le maire doit prendre un arrêté de mise à jour qui sera affiché en mairie pendant un mois, éventuellement suivant la population communale (+ de 3500 habitants) publié au recueil des actes administratifs de la commune. Une copie de celui-ci sera envoyée au représentant de l’Etat dans le département.

L’EXERCICE DU DROIT DE PREEMPTION URBAIN

Tout propriétaire qui souhaite vendre un bien immobilier situé sur une zone de préemption doit déposer une déclaration d'intention d'aliéner (DIA) en mairie (article R.213-5 et suivants du CU).

Elle est destinée à informer avant la vente le titulaire du droit de préemption afin qu’il puisse faire valoir son droit.

Dès réception de la déclaration, le maire en transmet copie au directeur départemental ou, le cas échéant, régional des finances publiques (service des Domaines) en lui précisant si cette transmission vaut demande d'avis. L’avis est obligatoire quand le prix est supérieur ou égal à 180 000 € ou si le bien est dans une zone soumise à DPUR. Il a 1 mois pour se prononcer, au-delà de ce délai, il peut être procédé librement à la vente.

Le titulaire du DPU a deux mois à compter de la réception en mairie pour répondre :

Soit il renonce à acquérir le bien de manière expresse ou tacite, son silence au bout de deux mois valant renonciation.
Soit, il décide de préempter. S’il préempte au prix et aux conditions proposés, la vente est parfaite et le propriétaire ne peut plus renoncer à vendre. S’il propose un prix différent qui n’est pas accepté par le vendeur, le juge de l’expropriation sera saisi afin de fixer lui-même le prix.

NB : La commune n’est pas obligée d’acquérir la totalité du bien préempté et peut n’acheter qu’une partie de celui- ci. Le prix de la vente devra alors tenir compte de l’éventuelle perte de valeur subie par la partie du bien non préemptée, car celle-ci risque d’être difficile à revendre.

Cependant, dans le but d’assurer la protection du propriétaire du bien, ce dernier peut exiger que la commune acquière l’ensemble du bien.

Pendant le délai de 2 mois, le titulaire du DPU a la possibilité de demander des pièces complémentaires (article R.213-7 du CU), par exemple :

Un diagnostic technique (article L.271-4 du CCH) (plomb, amiante, performance énergétique…)
Un état des risques pour des biens situés dans une zone couverte par un Plan de Prévention des Risques Technologiques ou par un Plan de Prévention des Risques Naturels Prévisibles.
Indication de la superficie du bien « loi Carrez»

Dans le même délai, il peut exercer son droit de visite (article L.213-2 du CU). Pour ce faire, il doit effectuer une demande écrite, notifiée au propriétaire et au notaire par le biais d’une lettre recommandée avec avis de réception. Si le propriétaire accepte, la visite aura lieu dans les 15 jours après son acceptation. Un constat contradictoire devra être réalisé le jour de la visite.

La demande de pièces et/ou de visite suspend le délai de deux mois à compter de la réception de la demande par le propriétaire.

Le délai reprend ensuite à compter :

De la réception des documents par le titulaire du droit de préemption,
Du refus par le propriétaire de la visite du bien,
De la visite du bien par le titulaire du droit de préemption.

Si le délai restant est inférieur à un mois, le titulaire du DPU a un mois pour prendre sa décision.

Passé ces délais, le silence du titulaire du droit de préemption vaut renonciation.

Si le titulaire du DPU décide d’exercer ce droit, le propriétaire a 2 mois pour :

Accepter,
Retirer l’offre de vente,
Maintenir son prix : à défaut d'accord amiable, le prix sera fixé par la juridiction compétente en matière d'expropriation selon les règles mentionnées aux articles 211-5 2ème alinéa, L.213-4 et R.213-11 du CU. Le juge doit être saisi en LRAR et le propriétaire doit en être informé simultanément.

A défaut de saisine du juge dans les 2 mois, le titulaire du DPU est réputé avoir renoncé à préempter.

Si un accord est trouvé ou si le prix est fixé judiciairement, les parties ont 3 mois pour signer l’acte.

Le paiement du prix, ou la consignation en cas d'obstacle au paiement, doit intervenir dans un délai de quatre mois à compter de l'accord sur le prix ou du jugement fixant ce prix. À défaut de paiement ou de consignation au-delà de ce délai, le vendeur peut librement aliéner son bien.

L'article L.213-14 du code de l'urbanisme définit la date du transfert de propriété qui intervient à la plus tardive des deux dates correspondant au paiement du prix et à la signature de l'acte authentique.

UTILISATION DU BIEN :

Au-delà d’un délai de 5 ans suivant la préemption, le bien préempté peut être utilisé ou aliéné librement.

En revanche, dans les 5 ans de la préemption le titulaire du DPU a l’obligation d’utiliser ou d’aliéner le bien conformément aux objectifs de l’article L.300-1 du CU.

En carte communale, il n’est pas possible de changer l’objet initialement prévu par le DPU.
En PLU : le bien peut être utilisé en changeant l’objet initialement affiché dans la décision de préemption. Ce changement doit émaner de l’organe délibérant. Il est cependant à noter que le nouvel objet doit être un de ceux défini à l’article L.300-1 du CU.

Il est également possible, de faire une autre utilisation du bien ou de céder celui-ci mais il faudra alors au préalable purger le droit de rétrocession de l’ancien propriétaire et de l’acquéreur évincé avant de prendre une délibération motivée en ce sens.

LE CONTENTIEUX

Une action pour excès de pouvoir peut être menée pour l’annulation de la décision de préemption. Il est ainsi demandé au juge administratif d’annuler un acte administratif en raison de son illégalité.

Le recours peut être dirigé contre la décision de préempter (délibération du conseil municipal et/ou arrêté du maire) par le vendeur, l’acquéreur évincé, un tiers (contribuable : défaut d’intérêt général).

Le délai pour la saisine du juge administratif contre la décision de préemption est de deux mois à compter de la transmission de l’acte à la Préfecture (article L.2131-2 du code général des collectivités territoriales) et de la notification aux parties intéressées (vendeur, notaire).

Concernant la responsabilité de la commune et les contres-parties (réponse ministérielle n° 61946 publiée au Journal Officiel du 21 mars 2017), l’'article L.213-11-1 du CU prévoit l'obligation pour la collectivité bénéficiaire d'une décision de préemption annulée, de proposer aux anciens propriétaires ou leurs ayants cause, universels ou à titre universels, la rétrocession du bien selon un prix négocié ou fixé judiciairement, prenant en compte le préjudice direct, matériel et certain causé par la décision de préemption. Si ceux-là renoncent à l'acquisition dans un délai de trois mois, le bien est proposé à l'acquisition à la personne qui avait l'intention d'acquérir lorsque son nom était inscrit dans la déclaration d'intention d'aliéner.

L'article L.213-12 du CU prévoit la possibilité d'agir en dommages et intérêts pour les anciens propriétaires et leurs ayants-droits puis pour l’acquéreur évincé, même s’ils ont renoncé à la rétrocession, lorsque le bien préempté a été aliéné ou utilisé pour un autre objet que celui qui a motivé la préemption et n’entrant pas dans le champ d’application de l’article L.300-1 du CU. Cette action peut être menée dans les 5 ans à compter de la mention dans le registre des préemptions de l'affectation ou de l'aliénation du bien.

Le même article prévoit également une action en dommage et intérêts pour les mêmes personnes et dans les mêmes conditions en cas d’annulation de la décision de préemption par le juge administratif. Cette action peut être menée dans les 5 ans à compter de l’annulation de la décision de préemption par le tribunal administratif.

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