Loi ALUR: les procédures d'aménagement
03 août 2015
Les grands enjeux de la loi sur ce thème
En matière de procédures d'aménagement la loi ALUR a apporté des évolutions qui concernent:
- quelques dispositions relatives à la Zone d'Aménagement Concerté (ZAC),
- des compléments au Projet Urbain Partenarial (PUP),
- des modifications concernant les lotissements, afin d'en permettre la densification,
- la création d'un nouvel outil d'aménagement: le mandat du code de l'urbanisme.
La zone d'aménagement concerte
Les dispositions relatives aux ZAC visent principalement à faciliter leur utilisation, notamment en essayant de réduire les délais réels de procédure (plusieurs années).
La dévolution d'une opération d'aménagement avant le dossier de création
Aux termes de l'article L.300-4 modifié du code de l'urbanisme, l'attribution d'une concession d'aménagement peut désormais intervenir après le bilan de la concertation et avant la création de la ZAC, si la personne publique à l'initiative de la ZAC a délibéré sur les enjeux, l'objectif de l'opération, son périmètre d'intervention, son programme et son bilan financier prévisionnel.
Le but est de permettre, en parallèle, la consultation relative à la concession d'aménagement avec l'ingénierie et l'instruction administrative visant à créer la ZAC. Toutefois, il convient de noter que l'obligation de définition, par la collectivité, de l'opération d'aménagement dans toutes ses composantes (financières et urbaines notamment) implique, dans les faits, davantage de travail que le montage du dossier de création stricto sensu.
L'unicité des études d'impact
La réalisation d'une ZAC implique nécessairement l'obtention de plusieurs autorisations (décision de création, autorisation au titre de la loi sur l'eau, déclaration d'utilité publique, permis de construire, travaux de voirie...), dont la plupart sont soumises à étude d'impact (systématiquement ou après un examen au cas par cas) et à enquête publique environnementale.
C'est la raison pour laquelle la loi ALUR complète l'article L.122-3 du code de l'environnement de façon à permettre au pouvoir réglementaire de fixer les conditions dans lesquelles, dans le cas d'une ZAC, « l'avis de l'autorité administrative compétente en matière d'environnement sur l'étude d'impact préalable à la création de la zone peut tenir lieu d'avis pour les études d'impact afférentes aux acquisitions foncières, travaux et ouvrages réalisés au sein de la zone ».
Un décret en Conseil d'État viendra préciser les conditions d'application de cette disposition.
La possibilité d'une modification simplifiée pour les plans d'aménagement de zone
Par ailleurs, l'article 161 de la loi introduit dans l'article L.311-7 du code de l'urbanisme la possibilité de mettre en œuvre une procédure de modification simplifiée pour les plans d'aménagement de zone (PAZ), encore applicables dans les ZAC anciennes, situées dans des communes n'ayant toujours pas approuvé de plan local d'urbanisme (PLU).
La question du financement de l'assainissement collectif en ZAC
Afin d'éviter le cumul auquel les constructeurs en ZAC risquaient d'être soumis, à la fois dans le prix de charge foncière qui inclut notamment le coût des équipements publics dont les travaux d'assainissement collectifs financés et/ou réalisés par l'aménageur, et au moment du raccordement par le biais de la PFAC, l'article L.1331-7 du code de la santé publique relatif à la PFAC est modifié et prévoit que, si l'aménageur d'une ZAC supporte tout ou partie du coût de construction du réseau public d'assainissement collectif compris dans le programme des équipements publics de la ZAC, la PFAC est diminuée à proportion du montant des travaux déjà pris en charge au sein de la ZAC.
Une question concerne les dispositions pratiques à mettre en œuvre: la loi ne précise pas quelle autorité compétente, entre celle chargée du service d'assainissement collectif et celle compétente en matière de ZAC, doit calculer la participation due par les constructeurs dans le cas d'un financement de travaux d'assainissement par l'aménageur et, le cas échéant, le prorata du montant des travaux pris en charge par la ZAC.
Le projet urbain partenarial
Un même PUP pour différentes opérations successives
L'article L.332-11-3 du CU, prévoit les dispositions de signature d'un PUP pour des opérations échelonnées dans le temps, dès lors qu'une première opération a permis d'organiser la signature d'une convention de financement partiel d'équipements. Cependant, la collectivité ou l'EPCI devra dans un premier temps assurer le préfinancement d'équipements qui serviront ensuite à de futures opérations privées.
La collectivité ou l'EPCI pourra récupérer, auprès des futurs signataires, la partie du financement des équipements qui va au-delà des besoins des habitants de la première opération. Cette capacité de récupération des financements engagés par la collectivité ou l'EPCI est limitée au maximum à 15 ans.
Les conventions de PUP successives peuvent porter sur des programmes d'équipements publics différents selon les besoins en équipement des opérations qui les suscitent.
L'organe délibérant de la collectivité ou de l'EPCI compétent en matière de PLU fixera les modalités de partage des coûts des équipements répondant aux besoins des futurs habitants ou usagers des opérations. Il délimitera également, par délibération, un périmètre à l'intérieur duquel les propriétaires fonciers porteurs de projets, aménageurs ou constructeurs, participeront par de futures conventions au financement de ces équipements dont ils bénéficient, ainsi qu'aux éventuels nouveaux équipements publics qui seraient nécessaires.
Possibilité de demander une étude de projet et un débat au sein de l'organe délibérant de la collectivité ou de l'EPCI
Le même article prévoit la possibilité pour l'opérateur privé de demander à la collectivité qu'elle étudie son projet et que soit organisé un débat au sein de son organe délibérant sur celui-ci. La commune ou l'EPCI n'est pas dans l'obligation de faire droit à cette demande.
L'opérateur privé doit assortir sa demande d'un dossier comportant:
Le périmètre du projet.
La définition du projet.
La liste des équipements publics à réaliser pour répondre aux besoins des futurs habitants ou usagers des constructions situées dans le périmètre du projet.
Le lotissement
La disparition des règles du lotissement
Avant l'entrée en vigueur de la loi, les règles d'urbanisme contenues dans le règlement du lotissement ainsi que dans le cahier des charges, s'il était approuvé par le Préfet, cessaient de s'appliquer lorsque plus de 10 ans s'étaient écoulés depuis l'autorisation de lotir si la commune était dotée d'un Plan Local d'Urbanisme (PLU) ou un document d'urbanisme en tenant lieu.
Avec la loi ALUR les co-lotis ne pourront plus demander, passé le délai de 10 ans, le maintien du règlement du lotissement dans les communes couvertes par un PLU ou un document d'urbanisme en tenant lieu. De surcroît, dans les lotissements où le maintien des règles a été demandé par les co-lotis, ces dernières disparaissent dès l'entrée en vigueur de la loi soit au 27 mars 2014.
Par ailleurs et même s'il n'a pas été approuvé, la caducité frappe également les « règles d'urbanisme » contenues dans les « clauses réglementaires du cahier des charges ».
Cette dernière disposition vise clairement à faire obstacle à l'application après 10 ans de clauses contraires aux dispositions réglementaires du PLU dans les lotissements par le juge judiciaire.
On notera que si de prime abord cette disposition découle du bon sens, il n'en demeure pas moins que son application pourrait s'avérer délicate. En effet, il appartiendra au juge s'il est saisi d'apprécier à l'intérieur du cahier des charges non approuvé, les règles d'urbanisme contenues dans les clauses de nature réglementaire de celles qui n'ont pas cette nature.
Enfin au niveau de la caducité, la loi instaure la disparition après 5 ans à compter de l'entrée en vigueur de la loi des clauses non réglementaires des cahiers des charges comportant toute disposition ayant pour objet ou pour effet d'interdire ou de restreindre le droit de construire ou encore d'affecter l'usage ou la destination de l'immeuble, lorsque les cahiers des charges n'ont pas été publiés au service de la publicité foncière. Il s'agit là d'une disposition très forte puisqu'elle va empêcher les co-lotis de se doter de relations purement contractuelles sur du long terme à moins qu'ils ne décident (encore faudrait-il qu'ils en soient informés et la loi ne le prévoit pas) de publier leur cahier des charges.
La modification du lotissement
Les règles de majorité requises pour modifier le lotissement ont changé, il suffit maintenant:
de la moitié des co-lotis représentant les deux tiers de la superficie du lotissement (avant c'était les deux tiers représentant les trois quart);
ou les deux tiers des co-lotis représentant la moitié de la superficie du lotissement (avant c'était les trois quart représentant les deux tiers).
Cette modification du lotissement est désormais possible non seulement pour le cahier des charges approuvé (ce qui était déjà le cas) mais aussi des clauses de nature réglementaire du cahier des charges s'il n'a pas été approuvé. Dans ce cas de figure toute la difficulté pour l'autorité compétente sera d'apprécier quelles sont les clauses réglementaires figurant dans le cahier des charges (cf supra).
La mise en concordance des documents du lotissement avec le PLU (art L.442-11)
Lors de l'approbation du PLU, le conseil municipal, après enquête publique pourra mettre en concordance non seulement le règlement, le cahier des charges approuvé du lotissement mais aussi depuis la loi ALUR, le cahier des charges non approuvé avec le PLU ou le document d'urbanisme en tenant lieu (art L.442-11).
Le mandat d'aménagement
Le nouvel article L.300-3 du code de l'urbanisme permet à des personnes publiques (État, collectivités territoriales et établissements publics) de confier à d'autres personnes publiques ou à des personnes privées, par le biais de conventions de mandat, le soin de:
soit réaliser certaines études, notamment les études préalables nécessaires à une opération d'aménagement,
soit réaliser des travaux et la construction d'ouvrages et de bâtiments de toute nature, à l'exception des cas où une personne publique serait destinataire immédiate du bien immobilier et que celui-ci aurait été élaboré selon ses besoins (loi MOP),
soit acheter et revendre des biens fonciers ou immobiliers.
Le mandat nécessite l'établissement d'une convention précise qui doit détailler l'objet du contrat, ses modalités d'accomplissement (techniques, administratives et financières), les moyens mis en œuvre par le mandant pour contrôler l'action du mandataire, et les conditions dans lesquelles la conclusion des marchés et la rémunération des prestataires peuvent être confiée au mandataire.
Ce cadre contractuel engage autant le mandant en terme financier que le mandataire en termes de réalisation.
Le choix du mandataire nécessite de respecter une procédure préalable de mise en concurrence dans les conditions prévues par le code des marchés publics.
La difficulté de ce nouveau dispositif tient de la rédaction de l'article L.300-3. En effet, alors que les actions confiées sont présentées dans la loi ALUR comme alternatives (« soit...soit...soit... »), le ministère du Logement et de l'Egalité des Territoires, dans sa fiche technique sur la convention de mandat d'aménagement, présente les missions pouvant faire l'objet d'une convention de mandat comme cumulatives. En d'autres termes, un mandataire semblerait pouvoir se voir confier à la fois les études, les travaux et la commercialisation d'une opération d'aménagement, mais tel n'est pas ce qui ressort de la lecture stricte de la loi.
Entrée en vigueur
A l'exception de la modification relative à l'unicité des études d'impact en ZAC qui nécessite la publication d'un décret, les autres dispositions sont d'application immédiate, soit depuis le 27 mars 2014.
Nous vous rappelons que HGI-ATD ne répond qu'aux sollicitations de ses adhérents. Toute demande de documentation, conseil ou assistance ne respectant pas cette condition ne pourra aboutir.
