Haute-Garonne Ingénierie
Agence Technique Départementale

Initiées par plusieurs lois précédentes, au détour des années 2010, les exigences légales de moindre consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers (NAF) sont devenues encore plus précises et pressantes avec la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite « Loi Climat et Résilience », elle-même complétée et amendée par la Loi n° 2023-630 du 20 juillet 2023 visant à en faciliter la mise en œuvre.

La loi puis des décrets d’application précisent un certain nombre de principes de mise en œuvre (objectifs par décennie, traduction depuis l’échelle régionale jusqu’à l’échelle locale, comparaison aux consommations passées, basculement vers une notion d’artificialisation …)

Néanmoins, les textes ont généralement exprimé « l’esprit » de ce qui est attendu concernant la méthode de calcul à employer, laissant quelques marges de manœuvre pratiques aux collectivités. Cela conduit, peu à peu, les juges à devoir se prononcer dans le cas de situations litigieuses. Ce faisant, ils apportent des éclairages sur ce qui est admissible ou pas.

Deux jugements intervenus l’été dernier sont ci-après commentés. Même si dans l’un des cas évoqués la décision reste susceptible d’infirmation en jugement d’appel, il semble intéressant d’en faire état. Ils ont des implications quant à la méthode de travail à adopter lors de l’élaboration ou la révision du PLU par les collectivités.

Trois grands sujets peuvent être distingués sur lesquels les juges ont formulé des positions assez claires :

1. Le constat de la consommation passée d’espaces NAF et la sincérité du calcul ;
2. Les objectifs affichés de consommation d’espaces NAF au PLU et leur traduction dans les pièces opposables ;
3. Les éléments d’explication et de justification du travail et la cohérence entre toutes les pièces du PLU.

Le calcul des consommations précédentes d’espaces NAF :

• Le calcul de la consommation d’espaces doit s’apprécier au regard du caractère effectif de celle-ci, ce que l’autorisation d’urbanisme ne suffit pas à caractériser

(décision du Conseil d’Etat n°492005 du 24 juillet 2025)

Plusieurs méthodes sont possibles pour calculer la consommation passée, sachant qu’il est nécessaire d’être rigoureux sur les dates de prise en compte et que deux évaluations sont attendues dans un PLU : un calcul glissant sur les 10 dernières années et un calcul qui pose clairement le constat sur la période 2011-2021 puis depuis 2021.

Les juges ont ici rappelé que la loi pose le principe de « l’effectivité » de l’urbanisation. De ce fait, une méthode qui se base sur la seule délivrance des autorisations d’urbanisme est insatisfaisante. Il est alors impératif de s’assurer du démarrage réel des travaux et il conviendra de privilégier, pour la temporalité, un calcul à cette même période.

A titre d’exemple, si un permis d’aménager a été délivré en 2021 mais que le démarrage du chantier ne se fait qu’en 2023, la consommation d’espace sera comptabilisée pour l’année 2023.

• Il est possible de procéder à ses propres calculs des consommations passées, indépendamment du portail de l’artificialisation, néanmoins si les résultats diffèrent fortement il convient de le justifier rigoureusement

(décision du Tribunal Administratif de Strasbourg n°2404936,2405457 du 24 juillet 2025)

En l’espère, la collectivité aurait abouti à un total de consommation foncière passée, sur une période de 10 ans, deux fois plus élevé que celui publié sur le portail de l’artificialisation, en argumentant avoir eu recours à une autre méthode de calcul (à partir de photos satellitaires). Néanmoins, cette méthode et ses résultats n’ont manifestement pas été exposés dans les documents et la collectivité n’a, par la même, pas assez justifié de la sincérité de ses résultats et donc, par conséquent, de son objectif de modération de la consommation d’espaces NAF.

Le calcul du potentiel de consommation d’espaces NAF :

•  Les terrains situés en zone U des PLU ne sauraient être, par principe, exclus de la consommation d’espaces NAF

(décision du Conseil d’Etat n°492005 du 24 juillet 2025)

Le seul fait qu’un terrain soit situé en zone U (urbaine) d’un PLU ne suffit pas à l’exclure d’office des calculs de consommation d’espaces NAF (« extensions »). Cela n’en fait pas automatiquement un potentiel considéré comme étant « en densification ». Il convient d’analyser ses caractéristiques et son occupation.

Dans le cadre de l’établissement d’un PLU, il est donc indispensable de mettre en place une méthode permettant de différencier plus finement ce qui, dans le potentiel d'urbanisation, relève de la densification urbaine de ce qui s’apparente à de l’extension urbaine et de la consommation d’espaces NAF.

Concrètement, le tri le plus complexe à faire vise les surfaces situées en zone urbaine (U) d’un PLU, d’autant qu’il y a préalablement un travail de qualification de l’offre foncière à prévoir, certains terrains étant non mobilisables. Dans l’idéal, on utilisera une analyse multicritère qui combinera des considérations de dimensionnement du terrain avec des considérations d’usage et d’occupation du sol.

• Dans le même esprit, les terrains situés à l’intérieur d’une « enveloppe urbaine », qui dessine les contours de la partie urbanisée, ne sauraient être par principe exclus de la consommation des espaces NAF (décision du Tribunal Administratif de Strasbourg n°2404936, 2405457 du 24 juillet 2025)

Dans le cadre de travaux de PLU, il est courant que soit dessinée une « enveloppe urbaine » à partir d’un travail de géo-interprétation. Ce travail permet d’affiner la frontière entre les zones urbanisées et les espaces agricoles ou naturels environnants. Pour autant, il n’est pas possible de s’appuyer sur cette seule distinction pour établir si les terrains disponibles sont à considérer comme du potentiel en densification ou en extension. Comme vu plus haut, il convient d’analyser plus finement le potentiel, notamment celui repéré à l’intérieur de l’enveloppe urbaine.

•  Les zones à urbaniser fermées dans l’attente de leur équipement (généralement nommées AU0 ou 2AU) participent de la consommation des espaces NAF et ne sauraient être exclues du calcul (décision du Tribunal Administratif de Strasbourg n°2404936, 2405457 du 24 juillet 2025)

Les juges rappellent très justement que ces zones ne sauraient être vues comme des « réserves foncières » de long terme. Bien que soumises à une modification ou une révision du PLU pour leur ouverture, ces zones correspondent bien à des disponibilités pour une urbanisation prévue dans le cadre du PLU. En toute logique, elles doivent être intégrées au potentiel d’extension urbaine et comptent donc pour vérifier si les objectifs chiffrés de moindre consommation d’ENAF affichés au PADD sont bien respectés.

Les explications et la justification à fournir et la cohérence d’ensemble du PLU :

•  L’analyse de la capacité de densification ainsi que la différenciation du potentiel d’urbanisation en densification de celui en extension urbaine doivent être rigoureusement étudiés et exposés (décision du Tribunal Administratif de Strasbourg n°2404936-2405457 du 24 juillet 2025)

Les juges ont sanctionné un PLU qui a insuffisamment expliqué les différents calculs susmentionnés, regrettant notamment qu’il n’y ait pas eu de cartes permettant de confirmer spatialement les calculs chiffrés effectués et sanctionnant un calcul qui paraît insuffisamment rigoureux, considérant notamment :

o   une sous-estimation des surfaces foncières comptabilisées comme consommatrices d’espaces NAF,

o   une sous-estimation des logements pouvant être produits en « densification »

Nous ne saurions que trop conseiller d’exposer très clairement dans le PLU ces calculs et de s’assurer de leur sincérité car ils justifient des choix très importants opérés dans les PLU : analyse fine du potentiel en densification permettant de justifier d’éventuelles ouverture à l’urbanisation de nouveaux espaces, respect des objectifs chiffrés de moindre consommation d’espaces et de trajectoire vers le ZAN.

•  L’objectif chiffré de moindre consommation d’espaces NAF affiché au PADD doit être respecté dans la traduction règlementaire (OAP sectorielles, règlement graphique) et cette cohérence doit être mise en évidence dans les explications et justifications du PLU (décision du Tribunal Administratif de Strasbourg n°2404936, 2405457 du 24 juillet 2025)

En l’espèce, au regard du déficit d’explications et de l’insincérité des chiffres, les juges ont été conduits à considérer que l’objectif de réduction de consommation d’espaces NAF affiché au PADD, en l’occurrence – 50 % par rapport à la décennie précédente, n’était en réalité pas traduit de fait dans les pièces opposables.

Il ne suffit donc pas d’afficher, à bon compte, un objectif vertueux au PADD ; celui-ci étant sans effet car non opposable aux autorisations d’urbanisme. Les juges rappellent bien que le PADD est le socle du projet de PLU et que les pièces opposables doivent en être la traduction.

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