Quels actes sont soumis, au contrôle de légalité ?
Selon l’article L.2131-1, les actes des collectivités territoriales sont exécutoires de plein droit dès lors qu’ils ont fait l’objet :
- d’une publication (électronique, sur papier suivant la collectivité) ou d’un affichage (éventuellement pour les communes de plus de 3 500 habitants) ou d’une notification aux intéressés (pour les actes qui ont un caractère individuel),
- et d’une transmission au représentant de l’Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement.
Cette transmission peut s'effectuer par voie électronique par le système d’information @CTES.
Le maire peut certifier, sous sa responsabilité, le caractère exécutoire de ces actes.
La preuve de la réception des actes par le représentant de l'Etat dans le département ou son délégué dans l'arrondissement peut être apportée par tout moyen. L'accusé de réception, qui est immédiatement délivré, peut être utilisé à cet effet mais n'est pas une condition du caractère exécutoire des actes.
Le contrôle de légalité permet d’assurer « le respect des lois » conformément aux dispositions de l’article 72 de la constitution.
Les actes des communes visés aux articles L.2131-1 à L.2131-13 et R.2131-1 à R.2131-7 soumis au contrôle de légalité sont applicables, par transposition, aux EPCI (article L.5211-3).
Les actes à transmettre
Les actes soumis au contrôle de légalité
La plupart des actes soumis au contrôle de légalité sont énumérés à l’article L.2131-2.
Les actes soumis à l’obligation de transmission au préfet sont :
- Les délibérations des assemblées délibérantes ou les décisions prises par délégation de celles-ci en application des articles L.2122-22 pour les conseils municipaux, à l’exception :
→ des délibérations relatives aux tarifs des droits de voirie et de stationnement, au classement, au déclassement, à l’établissement des plans d’alignement et de nivellement, à l’ouverture, au redressement et à l’élargissement des voies communales,
→ des délibérations relatives au taux de promotion pour l’avancement de grade des fonctionnaires, à l’affiliation ou à la désaffiliation aux centres de gestion ainsi qu’aux conventions portant sur les missions supplémentaires à caractère facultatif confiées au centre de gestion.
- Les décisions règlementaires et individuelles prises par le maire dans l’exercice de son pouvoir de police à l’exception de :
→ celles relatives à la circulation et au stationnement,
→ celles relatives à l’exploitation, par les associations, de débits de boissons pour la durée des manifestations publiques qu’elles organisent.
- Les actes à caractère réglementaires pris par les autorités communales dans tous les autres domaines qui relèvent de leur compétence en application de la loi,
- Les conventions relatives aux emprunts, aux marchés et aux accords-cadres, à l’exception des conventions relatives à des marchés et à des accords cadres d’un montant inférieur à 214 000 € HT (article D.2131-5-1), ainsi que les conventions de concession ou d’affermage de services publics locaux et les contrats de partenariats.
- Les décisions individuelles relatives à la nomination des fonctionnaires, au recrutement, y compris le contrat d’engagement, et au licenciement des agents non titulaires, à l’exception de celles prises dans le cadre d’un besoin saisonnier ou occasionnel, en application du deuxième alinéa de l’article 3 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.
- Le permis de construire et les autres autorisations d’utilisation du sol et le certificat d’urbanisme délivrés par le maire ou le président de l’EPCI, lorsqu’il a reçu compétence dans les conditions prévues aux articles L.422-1 et L.422-3 du code de l’urbanisme, ainsi que la déclaration préalable dans les conditions définies aux articles R.423-7 et R.423-8 du code de l’urbanisme.
- Les ordres de réquisition du comptable pris par la maire.
- Les décisions relevant de l’exercice de prérogatives de puissance publique, prises par les sociétés d’économie mixte locales pour le compte d’une commune ou d’un EPCI.
Les actes exclus du contrôle de légalité
L’ordonnance n° 2009-1401 du 17 novembre 2009 portant simplification de l’exercice du contrôle de légalité a réduit la liste des actes transmissibles au contrôle de légalité (circulaire NOR : IOACA0917418C du 23 juillet 2009 et circulaire du 8 juillet 2010 précitée).
Les actes pris au nom de la collectivité autres que ceux mentionnés à l’article L.2131-2, n’ont pas à être transmis et sont exécutoires de plein droit dès lors qu’il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés.
Le préfet peut demander à tout moment la communication d’un acte non soumis au contrôle de légalité (article L.2131-3).
L’annexe de la circulaire du 8 juillet 2010 précitée dresse une liste non exhaustive des principales catégories d’actes non soumis à l’obligation de transmission.
On y trouve, à titre d’exemple :
- Les arrêtés d'alignement individuel ;
- Les délibérations relatives aux tarifs des droits de voirie et de stationnement, au classement, au déclassement, à l'établissement des plans d'alignement et de nivellement, à l'ouverture, au redressement et à l'élargissement des voies communales ;
- La déclaration d'ouverture de chantier, l’attestation d'achèvement et de conformité de travaux ;
- Les actes de droit privé notamment ceux relatifs à la gestion du domaine privé de la collectivité.
Les modalités de la transmission
Par qui doit-elle être effectuée ?
L’autorité chargée de transmettre les actes est le maire pour la commune et le président pour l’EPCI (article L.2131-1).
Comment doit-elle être effectuée ?
La transmission peut se faire selon trois modalités :
- transmise par voie postale,
- déposée à l’accueil de la préfecture ou de la sous-préfecture dont dépend la collectivité,
- de manière dématérialisée dans le cadre du programme « @CTES ».
Le système @CTES (Aide au Contrôle de Légalité Dématérialisée) permet de dématérialiser la transmission des actes soumis au contrôle de légalité et budgétaire effectué par les services de la préfecture et de la sous-préfecture. A compter du 18 mai 2014, toutes les collectivités qui dématérialisent leur contrôle de légalité via le système ACTES devront être équipées d’un certificat RGS** (instruction du 29 octobre 2013).
Pour bénéficier du système @CTES, le maire doit signer avec le préfet une convention comprenant la référence du dispositif homologué qui prévoit notamment (article R.2131-3) :
- la date de raccordement de la commune à la chaîne de télétransmission,
- la nature et les caractéristiques des actes transmis par la voie électronique,
- les engagements respectifs du maire et du préfet pour l’organisation et le fonctionnement de la télétransmission,
- la possibilité pour la commune, de renoncer à la transmission par voie électronique et les modalités de cette renonciation.
Le préfet peut suspendre l’application de la convention lorsqu’il constate des altérations graves du fonctionnement du dispositif de télétransmission ou qu’il est empêché de prendre connaissance des actes transmis ou que ce dispositif ne satisfait plus aux conditions d’homologation (article R.2131-4).
La télétransmission des actes soumis au contrôle de légalité constitue un traitement de données et est à ce titre soumis au Règlement Général sur la Protection des Données (Guide de sensibilisation RGPD pour les collectivités territoriales).
Quel texte doit être transmis ?
La transmission doit comporter le texte intégral de l’acte et être accompagnée des documents annexes nécessaires pour mettre le représentant de l’Etat à même d’apprécier la portée de la légalité de l’acte (CE du 13 janvier 1988, n°68166).
Une réponse ministérielle précise que le texte de la délibération doit être identique à celui transmis au représentant de l’Etat chargé d’en assurer le contrôle de légalité (Rép. Min. n° 111047, JO AN du 27 février 2007). Une délibération qui ne serait pas transmise à ce contrôle priverait cet acte du caractère exécutoire (CE, 10 janvier 1992, n° 97476). Ainsi, une délibération autorisant le premier adjoint à signer le permis d’aménager d’un camping n’est pas entrée en vigueur si elle n’a pas été transmise au préfet avant la signature du permis. Ce dernier est donc entaché d’incompétence faute de délégation entrée en vigueur (CE, 28 juillet 2008, n° 199951).
Quel est le délai de transmission ?
Aucun délai de transmission des actes n’est imposé.
Cependant, pour les décisions individuelles, l’autorité communale dispose d’un délai de 15 jours à compter de leur signature pour les transmettre (article L.2131-2-II CGCT). De même, en matière de convention de délégation de service public, les différentes pièces doivent être transmises dans un délai de 15 jours. Le représentant de l’Etat est également informé de la notification de cette convention dans les 15 jours (article L.1411-9). Ces dispositions sont applicables aux marchés publics (article L.2131-3) à l’exception de ceux dont le montant est inférieur à 207 000 € H.T. qui, en vertu de l’article L.2131-2 sont dispensés de transmission au contrôle de légalité.
A quelle autorité sont transmis les actes ?
Les actes sont transmis au représentant de l’Etat, c’est-à-dire le préfet, ou à son délégué dans l’arrondissement, c’est-à-dire le sous-préfet.
Comment prouver la transmission des actes ?
Lors de la réception des actes soumis au contrôle de légalité par le représentant de l’Etat, ce dernier délivre un accusé de réception (article L.2131-2). En pratique c’est le cachet portant le timbre de la préfecture ou de la sous-préfecture qui attestera de la transmission.
L’article L.2131-2 précise que la preuve de la réception des actes peut être apportée par tous moyens (avis postal, lettre du Préfet …).
Complément de lecture
La responsabilité de l’Etat en cas de carence du contrôle de légalité
Les carences de l’Etat dans l’exercice du contrôle de légalité sont susceptibles d’engager sa responsabilité en cas de faute lourde.
Le Conseil d’Etat considère que l’abstention pendant trois années consécutives du préfet de déférer au tribunal administratif neuf délibérations d’un syndicat prises par le bureau et non par le comité syndical et dont l’illégalité pour incompétence ressortait à l’évidence des pièces qui lui étaient transmises et dont les conséquences financières étaient graves pour les communes révèle une faute lourde compte tenu de ces circonstances particulières. Néanmoins, la responsabilité de l’Etat n’a conduit à sa condamnation que pour 1/5 du préjudice subi par les communes en raison des fautes que celles-ci avaient commises alors qu’elles étaient membres de ce syndicat (CE, 6 octobre 2000, n° 205959).
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