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    Catastrophes naturelles: les moyens de gestion

    Article

    En dépit des différents moyens de prévention généraux et spécifiques, la survenance de la catastrophe ne peut pas toujours être évitée.

    Dans ce cas, il convient de connaître les solutions que la commune peut apporter dans la gestion d'une telle crise.

    Aussi, notre dossier s'attache à vous présenter la procédure de la constatation de l'état de catastrophe naturelle, qui constitue le préalable à l'indemnisation des victimes, ainsi que la question essentielle de la responsabilité de la commune.

    Constatation de l'état de catastrophe naturelle

    Aux termes de l'article L. 125-1 du code des assurances, "sont considérés comme les effets des catastrophes naturelles [...] les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l'intensité anormale d'un agent naturel, lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n'ont pu empêcher leur survenance ou n'ont pu être prises. L'état de catastrophe naturelle est constaté par un arrêté interministériel qui détermine les zones et les périodes où est située la catastrophe, ainsi que la nature des dommages résultant de celle-ci couvert par la garantie visée au premier alinéa du présent article. Cet arrêté précise, pour chaque commune ayant demandé la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, la décision des ministres. Cette décision est ensuite notifiée à chaque commune concernée par le représentant de l'Etat dans le département, assortie d'une motivation... ".

    Par contre, si la demande communale intervient dix-huit mois après le début de l'évènement naturel, elle ne pourra donner lieu à une décision favorable de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle par arrêté interministériel (alinéa 5 de l'article L125-1 modification apportée par la loi n°2007-1824 du 25 décembre 2007).

    La loi subordonne donc l'indemnisation des sinistrés à la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle.

    Procédure de constatation

    Il revient à la mairie de prendre toutes mesures utiles pour que soit constaté l'état de catastrophe naturelle.

    Pour cela, elle doit constituer un dossier et le transmettre à la Préfecture.

    Le préfet peut :

    - soit décider de classer le dossier sans suite ;

    - soit le proposer pour la constatation de l'état de catastrophe naturelle.

    Dans ce dernier cas, le Préfet adresse son rapport au ministère de l'Intérieur. Une commission interministérielle, composée d'un représentant des ministères concernés, doit émettre un avis sur le caractère de catastrophe naturelle et proposer à la signature des ministres compétents l'arrêté de consultation. L'avis de la commission ne constitue qu'un acte préparatoire de la décision administrative, il n'est pas susceptible de recours pour excès de pouvoir.

    L'arrêté ministériel signé conjointement par les ministres compétents est publié au Journal Officiel " dans un délai de trois mois à compter du dépôt des demandes en préfecture. De manière exceptionnelle, si la durée des enquêtes diligentées par le représentant de l'Etat dans le département est supérieure à deux mois, l'arrêté est publié au plus tard deux mois après la réception du dossier par le ministre chargé de la sécurité civile", alinéa 4 de l'article L.125-1 du code des assurances.

    Cet arrêté constate l'état de catastrophe naturelle en définissant la nature de l'événement, sa date de survenance et les communes concernées.

    A la publication de l'arrêté, la mairie prévient toutes les personnes sinistrées le plus rapidement possible ; ces personnes disposent alors d'un délai de dix jours à compter de la publication, pour déclarer le sinistre auprès de leur assureur.

    Recours ouverts contre l'arrêté de constatation de l'état de catastrophe naturelle

    La constatation de l'état de catastrophe naturelle relève de la compétence du gouvernement. L'acte administratif, ou le refus de le prendre, revêt un caractère réglementaire et peut faire l'objet d'un recours en annulation par la voie d'un recours pour excès de pouvoir. Celui-ci peut être intenté sur le fondement de la violation de l'article L.125-1 du code des assurances précité :

    - soit par l'assureur qui conteste l'état de catastrophe naturelle reconnu par un arrêté ;

    - soit par l'assuré qui considère que l'événement aurait dû faire l'objet d'un arrêté de constatation et lui ouvrir droit à indemnisation.

    La charge de la preuve de la catastrophe naturelle ou de son inexistence incombant au requérant, ce dernier doit produire tous les éléments de nature à l'établir : attestation des services de la météorologie, coupures de presse...

    Indemnisation du sinistre

    Garantie "catastrophe naturelle"

    Le principe de la garantie

    En application de l'article L. 125-1 du code des assurances, « les contrats d'assurance ouvrent droit à la garantie de l'assuré contre les effets des catastrophes naturelles sur les biens faisant l'objet de tels contrats ».

    Par ailleurs, ce même article précise que « sont considérés comme les effets de catastrophes naturelles, les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l'intensité anormale d'un agent naturel, lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n'ont pu empêcher leur survenance ou n'ont pu être prises ».

    La couverture du risque catastrophe naturelle dans les contrats d'assurance souscrits par les communes résulte d'une clause, obligatoire dans tout contrat, dont l'objet est d'étendre la garantie aux dommages résultant d'un tel événement sans que cette garantie ne puisse excepter aucun des biens mentionnés au contrat (Article L. 125-2 du code des assurances).

    Le champ d'application de la garantie

    Doivent obligatoirement comporter l'extension de garantie des catastrophes naturelles :

    - les contrats d'assurance de choses et les contrats multirisques ;

    - les contrats garantissant les pertes d'exploitation ;

    - les contrats garantissant les dommages aux corps de véhicules terrestres à moteur.

    En vertu des dispositions des articles L. 125-1 et L. 125-2, la garantie des catastrophes naturelles couvre sans exception tous les biens mobiliers ou immobiliers situés en France par l'un des contrats susvisés.

    Ne sont pas couverts les biens qui ne sont pas assurés tels les terrains, les plantations ....

    Par ailleurs, certains biens agricoles sont expressément exclus par la loi car ceux-ci sont soumis au régime spécifique de la loi n° 64-106 du 10 juillet 1964 organisant un régime de garantie contre les calamités agricoles.

    La mise en œuvre de la garantie

    L'assuré ne peut refuser, pour quelque raison que ce soit, l'extension de garantie.

    En outre, l'assureur qui a accepté de garantir un bien par un contrat d'assurance dommage est tenu de garantir les catastrophes naturelles, et ce, quelles que soient la situation des biens et la plus ou moins grande éventualité d'un dommage.

    Il peut toutefois se soustraire à son obligation d'extension de garantie aux catastrophes naturelles dans deux cas :

    - pour les biens et activités situés dans des "terrains classés inconstructibles par un Plan de Prévention des Risques (PPR) approuvé dans les conditions fixées par les dispositions du chapitre 2 du titres VI du livre V du code de l'environnement (relatif au plan de prévention des risques naturels et nuisibles), l'obligation prévue au premier alinéa de l'article L.125-2 ne s'impose pas aux entreprises d'assurances à l'égard des biens et activités mentionnés à l'article L.125-1, à l'exception, toutefois, des biens et des activités existant antérieurement à la publication de ce plan" (alinéa 1, article L.125-6) et construits ou établis sur ces terrains postérieurement à la publication du plan" (article L.125-6 alinéa 1er du code des assurances) ;

    - pour les biens immobiliers construits et les activités exercées en violation des règles administratives en vigueur lors de leur mise en œuvre, règles tendant à prévenir les dommages causés par une catastrophe naturelle (article L.125-6 alinéa 2 du code des assurances).

    Déclaration du sinistre

    L'assuré doit déclarer le sinistre à l'assureur au plus tard :

    - dans les dix jours suivant la publication au Journal Officiel de l'arrêté constatant l'état de catastrophe naturelle, pour les assurances de choses ;

    - dans les trente jours pour les assurances "pertes d'exploitation".

    Mais l'assuré peut en outre valablement effectuer sa déclaration de sinistre avant la publication de l'arrêté interministériel, à toutes fins utiles.

    Montant de l'indemnité

    L'assuré doit, en cas de sinistre, conserver à sa charge une partie des dommages subis. Il ne peut contracter une assurance pour la portion du risque constitué par la franchise (articles A.125-1, annexe I-d et II-d, franchise).

    Ce découvert obligatoire est d'ordre public ; l'assuré ne peut donc y renoncer.

    Afin d'éviter une tarification en fonction du degré d'exposition du risque, ce qui aurait entraîné des primes d'un montant insupportable pour les assurés les plus exposés, l'article L. 125-2 alinéa 3 du code des assurances dispose que la garantie des catastrophes naturelles "est couverte par une prime ou une cotisation additionnelle [...] calculée à partir d'un taux unique défini par arrêté pour chaque catégorie de contrat".

    Depuis le 1er septembre 1999, ce taux, dont l'unicité revêt un caractère absolu, est fixé conformément aux dispositions combinées des articles A.125-2 et A.334-2 du code des assurances.

    Paiement de l'indemnité

    Aux termes de l'article L. 125-2 alinéa 4 du code des assurances, modifié par la loi n° 2004-811 du 13 août 2004, l'assureur doit verser aux assurés l'indemnité d'assurance due au titre de la garantie "catastrophes naturelles" dans un délai de trois mois à compter :

    - soit de la date de la remise de l'état estimatif des biens endommagés ou des pertes subies ;

    - soit, si elle est postérieure, de la date de publication de l'arrêté portant constatation de l'état de catastrophe naturelle.

    " Lesindemnisations résultant de cette garantie ne peuvent faire l'objet d'aucune franchise non prévue explicitement par le contrat d'assurance. Les franchises éventuelles doivent également être mentionnées..."

    Ce délai peut être réduit conventionnellement.

    A défaut de paiement dans ce délai, l'indemnité porte intérêt au cours légal, sauf cas de force majeure.

    Conditions de la responsabilité de la commune dans le cas d'une catastrophe naturelle

    La survenance de risques naturels impose l'intervention des pouvoirs publics au premier rang desquels se trouvent les autorités municipales. Les conditions de cette intervention sont de nature à engager éventuellement la responsabilité de la collectivité publique.

    Cette responsabilité peut être fondée soit sur le risque, soit sur la faute. Par ailleurs, il existe des causes d'exonérations.

    Responsabilité de la commune fondée sur le risque

    Cette responsabilité joue lorsque la catastrophe naturelle a provoqué des dommages tels, notamment sur les ouvrages publics communaux, que ceux-ci, qui ne sont plus dans un état d'entretien normal, ont occasionné un dommage à un usager ou à un tiers.

    La responsabilité est dite fondée sur le risque car la réparation du dommage n'est pas dans ce cas subordonnée à une faute de la commune.

    Les dommages causés aux usagers

    Dans le cas de la responsabilité de la commune fondée sur le risque, les règles de la preuve sont les suivantes:

    - l'usager ne doit prouver que le lien de causalité entre l'ouvrage public et l'accident dont il a été victime ;

    - la commune doit démontrer que l'ouvrage en cause était dans un état d'entretien normal.

    Tel ne sera pas le cas si l'usager a trouvé sur l'ouvrage, par exemple une voie communale, un obstacle qu'il ne devait pas s'attendre à rencontrer tel qu'un arbre abattu soudainement ou encore une plaque de verglas occasionnée par la rupture d'une canalisation sur la chaussée.

    Les tribunaux considèrent que l'ouvrage est en état d'entretien normal si l'obstacle a été enlevé ou signalé mais également si sa présence résulte de conditions de soudaineté telles que la commune n'a pu ni l'enlever, ni le signaler (CE du 6 octobre 1944 « Société Streichenberger » à propos de l'effondrement soudain d'un ouvrage public à la suite d'une infiltration d'eau lente et progressive).

    Les dommages causés aux tiers

    Par rapport à l'usager, le tiers est la personne étrangère à l'ouvrage public c'est à dire celle qui n'en profite pas.

    Dans ce cas, les règles de la preuve s'établissent comme suit: le tiers victime ne doit prouver que le lien de causalité entre le dommage et l'ouvrage public, peu importe que celui-ci soit ou non dans un état d'entretien normal.

    La commune est dans ce cas pleinement responsable, sauf à ce que soit prouvée la faute de la victime ou la force majeure.

    Responsabilité de la commune fondée sur la faute dans le cadre des activités de police

    Deux situations doivent être distinguées quant à l'importance de la faute exigée pour engager la responsabilité de la commune dans le cadre de ses activités de police.

    En vertu de l'article L. 2212-2 5° du CGCT, le maire a tout d'abord l'obligation de prendre les mesures nécessaires afin de prévenir les atteintes à la sécurité publique pouvant résulter de risques naturels.

    A ce titre, il doit notamment procéder à une information préventive de la population, signaler les risques et faire réaliser les travaux de prévention nécessaires.

    Concernant l'obligation de signaler les risques naturels, une faute simple suffira à engager la responsabilité communale (CE du 13 mars 1989 « Bernard ») puisque non seulement cette obligation peut être réalisée au moyen de mesures d'ordre réglementaire assez aisées à prendre mais aussi parce que le maire ne doit signaler que les dangers et les risques excédant ceux contre lesquels les intéressés doivent normalement se prémunir.

    Aux termes de l'article L. 2212-4 du CGCT, le maire doit prescrire l'exécution de mesures de sûreté en cas d'urgence.

    Dans ce cas, la commune doit avoir commis une faute lourde pour voir sa responsabilité engagée en raison des conditions de son intervention (CE du 3 février 1984 « M.Gatti »).

    Responsabilité de l'Etat

    Enfin, au regard du pouvoir de substitution dont dispose notamment le préfet en cas de carence du maire, il convient de préciser que la responsabilité de l'Etat peut également être recherchée séparément ou simultanément mais seulement en cas de faute lourde.

    Causes d'exonération de la responsabilité de la commune

    Deux causes peuvent permettre à la commune de s'exonérer de sa responsabilité: la force majeure et la faute de la victime.

    La force majeure

    Pour la jurisprudence, constitue un cas de force majeure l'événement anormal et exceptionnel qui présente les caractéristiques suivantes:

    - extériorité (la catastrophe naturelle se produit par définition hors de l'intervention de l'homme) ;

    - imprévisibilité (il n'est pas possible pour un esprit normalement éclairé de prévoir sa réalisation) ;

    - irrésistibilité (aucun moyen à la disposition de la commune ne permet de prévenir les conséquences dommageables de cet événement).

    Fréquemment invoquée par la collectivité publique responsable, la force majeure est très rarement admise par les tribunaux comme cause d'exonération.

    Ainsi, le caractère de force majeure n'a pas été reconnu dans les cas d'incendies (puisque la prudence la plus élémentaire consiste à prévoir ce risque), lors d'orages de force sensiblement égale (CE du 9 février 1972 « Association syndicale du canal de Saint-Julien ») ou encore lors d'une crue exceptionnelle de l'Aude dès lors que les mesures de l'étiage du fleuve avait permis dans les heures précédant la crue de prévoir que celle-ci menaçait (CE du 9 octobre 1974 « ministre de l'Aménagement du Territoire »).

    En revanche, les circonstances suivantes ont été reconnues comme présentant les caractères de la force majeure:

    - un vent soufflant suffisamment fort pour faire tomber le clocher d'une église (CE du 1er octobre 1959 « commune de Lude ») ;

    - des orages et des pluies dont le volume exceptionnel a atteint en deux heures 300 à 400 mm d'eau (CE du 13 mai 1970 « commune de Tournissan »).

    Enfin, il convient de préciser que pour prendre sa décision le juge se fondera sur les avis des experts et sur les circonstances de l'espèce telles que la soudaineté et l'intensité de l'événement.

    La faute de la victime

    La responsabilité de la commune ne sera entièrement engagée que si les victimes de la catastrophe naturelle n'ont pas méconnu leur obligation de prudence.

    Par exemple, dans le cas des permis de construire, les tribunaux affirment régulièrement que leur délivrance ne constitue pas une garantie concernant la résistance du sol destiné à recevoir la construction et qu'il incombe donc au demandeur de vérifier que les conditions de sécurité au regard des risques naturels sont remplies lors de la délivrance.

    Dès lors que la faute de la victime imprudente est établie par la collectivité publique, la responsabilité de la commune est corollairement atténuée voire totalement effacée lorsque cette faute est d'une exceptionnelle gravité.

    Ainsi, une personne qui installe son commerce sur un terrain, dont elle connaît les risques de mouvements suite à l'information par le maire, est considérée comme ayant accepté en connaissance de cause les risques auxquels elle s'est sciemment exposée et de ce fait ne saurait prétendre à aucune indemnisation (CE du 10 août 1996 « Meunier »).

    Paru dans :

    ATD Actualité

    Date :

    4 février 2009

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