Haute-Garonne Ingénierie
Agence Technique Départementale

L’augmentation des menaces et des procédures visant les élus a conduit le législateur à retoucher en profondeur le dispositif de protection fonctionnelle en 2024 puis en 2025.

Les élus locaux bénéficient d’un régime de protection qui se traduit par deux mécanismes distincts :

• La protection fonctionnelle pour l’élu poursuivi ou mis en cause (communes : article L. 2123‑34 du code général des collectivités territoriales - CGCT ; EPCI : L. 5211‑15 du CGCT ; départements : L. 3123‑28 du CGCT ; régions : L. 4135‑28 du CGCT)
• La protection fonctionnelle pour l’élu victime (communes : article L. 2123‑35 du CGCT ; EPCI : L. 5211‑15 du CGCT ; départements : L. 3123‑29 du CGCT ; régions : L. 4135‑29 du CGCT)

La protection fonctionnelle n’est pas un privilège accordé à l’élu mais un engagement de la collectivité pour garantir l’exercice serein et indépendant du mandat électif.

L’ACCOMPAGNEMENT DE L’ÉLU PAR LA COLLECTIVITÉ

La protection fonctionnelle recouvre l’ensemble des mesures de protection et d’assistance qui doivent être mises en œuvre par la collectivité concernée à l’égard de ses élus qui sont victimes, ou poursuivis pour des faits commis dans l’exercice de leurs fonctions, ou en lien avec leurs fonctions.

Concrètement, la collectivité prend en charge les frais exposés par l’élu lorsqu’ils sont directement liés à sa défense ou à l’assistance juridique mise en œuvre au titre de la protection fonctionnelle, ce qui peut inclure notamment, selon les circonstances, certaines dépenses d’accompagnement psychologique liées aux procédures. Ainsi la protection fonctionnelle recouvre plusieurs aspects :

- Mise en œuvre de mesures de protection et de prévention en lien avec les services compétents (forces de l’ordre, préfet) principalement pour l’élu victime : si les attaques sont imminentes ou n'ont pas pris fin, l'administration doit mettre en œuvre les moyens les plus appropriés pour éviter ou faire cesser les attaques auxquelles l’élu est exposé.

-  Soutien psychologique.

-  Accompagnement dans le dépôt de plainte contre l’auteur de l’attaque avec possibilité de se constituer partie civile dans le cas de l’élu victime.

-  Assistance : il s'agit d'apporter à l’élu une aide dans les procédures judiciaires entreprises.

-  Frais (prise en charge des frais de justice) : la collectivité locale prend en charge tout ou partie du reste à charge des dépenses directement liées à l’assistance ou à la défense juridique, pouvant inclure un accompagnement psychologique procédural.

-   Réparation (réparation du préjudice moral et matériel) : la collectivité doit réparer les différents préjudices que l’élu a pu subir. Cela n’a pas pour conséquence que la collectivité se substitue (d’office) à l’auteur du dommage pour le paiement des dommages et intérêts accordés par le juge, si cet auteur et insolvable ou se soustrait au paiement. Cependant, la collectivité locale, si elle est saisie d’une telle demande, doit assurer la juste réparation du préjudice subi. Cela s’effectue sous le contrôle du juge administratif, et le montant alloué alors n’est pas nécessairement identique à celui alloué à la victime par le juge pénal. La collectivité peut alors obtenir remboursement des sommes versées à l’élu ou à son entourage couvert par la protection :

o   soit dans le cadre d'une action subrogatoire : la collectivité se substitue alors à l’élu victime pour obtenir ce remboursement par la voie civile,

o   soit dans le cadre d'une action directe : la constitution de partie civile devant la juridiction pénale lui permet d'obtenir de l'agresseur le remboursement des sommes versées à l’élu.

Pour l’ensemble de ces éventualités, la collectivité peut souscrire un contrat d’assurance destiné à couvrir tout ou partie des obligations résultant de la protection fonctionnelle.

En tant qu’élu local, il est également possible de souscrire à un contrat individuel qui pourra être actionné dès lors que l’élu sera confronté à une difficulté liée à l’exercice de son mandat et que la protection fonctionnelle ne pourra être envisagée (pas d’automaticité de la protection fonctionnelle).

Les dépenses relevant de la protection fonctionnelle sont des dépenses obligatoires pour les communes, départements et régions, lesquelles doivent en conséquence les inscrire à leur budget.

Il convient de relever que dans les communes de moins de 10 000 habitants, le montant payé par la commune au titre de cette souscription fait l’objet d’une compensation par l’Etat selon un barème fixé par décret.

Enfin, lorsque l’élu agit en qualité d’agent de l'Etat, il bénéficie, de la part de l'Etat, d’une protection similaire mais adresse, dans cette éventualité, sa demande de protection au Préfet.

L’ÉLU POURSUIVI OU MIS EN CAUSE

La protection fonctionnelle est octroyée à l’élu auteur d’infraction à condition que les faits n’aient pas le « caractère de faute détachable de l’exercice de ses fonctions ».

Des bénéficiaires restreints

L’article L. 2123-34 du CGCT prévoit que, dans le cadre d’un élu poursuivi, la protection fonctionnelle est accordée uniquement aux maires (présidents) ou aux seuls élus municipaux suppléant le maire ou ayant reçu une délégation de la part de ce dernier (adjoints, conseillers municipaux délégués, vice-présidents). La protection est également accordée à l’un de ces élus ayant cessé ses fonctions.

La protection fonctionnelle reste ainsi réservée aux exécutifs locaux en cas de mise en cause pénale compte tenu des risques de poursuites pénales auxquels les exposent ces fonctions.

Une protection octroyée par délibération

Lorsqu’un élu fait l’objet de poursuites pénales ou est mis en cause, l’octroi de la protection nécessite toujours une délibération de l’assemblée délibérante.

- Ainsi, l’élu poursuivi (ou son représentant) doit informer la collectivité territoriale de la situation et demander la protection fonctionnelle. La demande, adressée au Maire (ou à tout élu le suppléant ou ayant reçu délégation dans le cas où le maire sollicite la protection), peut être orale ou écrite. Il est recommandé de la formaliser pour des raisons de traçabilité.

- La collectivité inscrit à l’ordre du jour de la plus proche séance du conseil muicipal l’octroi de la protection fonctionnellle sollicitée. Le maire ne peut faire obstacle à cette inscription (CAA Versailles, 20 décembre 2012, n° 11VE02556)

-  Seul l’organe délibérant de la collectivité peut accorder ou refuser la protection fonctionnelle : le maire n’est pas compétent pour accorder ou refuser l’octroi de la protection fonctionnelle (CAA Versailles, 20 décembre 2012, n° 11VE02556). L’élu ine doit pas participer aux débats et/ou à une délibération concernant l’octroi de la protection fonctionnelle dans une affaire qui le concerne sinon il se rend coupable de prise illégale d’intérêt (CAA de Douai, 24 mai 2017, N° 15DA00805).

Abrogation et refus éventuels

Dans le cas d’un élu poursuivi ou mis en cause, la protection fonctionnelle ne peut être accordée que si l’élu n’a pas commis de « faute détachable de l’exercice de ses fonctions » , ce qui suppose une appréciation par l’assemblée délibérante. Le juge administratif s’est, à plusieurs reprises, prononcé afin de qualifier ce qu’est ou non une faute détachable des fonctions. Ainsi, une infraction pénale, y compris intentionnelle n’est pas nécessairement une faute détachable sauf dans l’éventualité où il s’agit d’un crime (Tribunal des conflits, 19 mai 1954, Veuve Rezsetin). En revanche, en ce qui concerne le délit de prise illégale d’intérêt, la jurisprudence récente (Cour de cassation, 8 mars 2023) tend à considérer que ce dernier constitue une faute personnelle et détachable sauf circonstances très particulières (en complément voir Fiche technique n°6 Les conflits d’intérêt). Dans cette éventualité la protection fonctionnelle n’est donc pas octroyée.

Par ailleurs et à titre d’exemple, peuvent présenter le caractère d’une faute personnelle détachable des fonctions « des faits qui révèlent des préoccupations d’ordre privé, qui procèdent d’un comportement incompatible avec les obligations qui s’imposent dans l’exercice de fonctions publiques ou qui, eu égard à leur nature et aux conditions dans lesquelles ils ont été commis, revêtent une particulière gravité ; qu’en revanche ni la qualification retenue par le juge pénal ni le caractère intentionnel des faits retenus contre l’intéressé ne suffisent par eux-mêmes à regarder une faute comme étant détachable des fonctions » (CE, 30 décembre 2015, n°391798). Par ailleurs, « Les appréciations critiques formulées ne sauraient, à les supposer fautives, être regardées comme détachables des fonctions, dès lors qu’en l’absence d’autres éléments de preuve (…), elles ne suffisent à démontrer que l’attitude de cet élu local procédait d’une intention malveillante ou de la volonté de satisfaire un intérêt personnel étranger au service public » (Tribunal des conflits 25 janvier 1993 Préfet du Finistère, Association « Vivre la rue »). Enfin, des propos excessifs et outranciers en séance, le détournement de fonds ou encore des cas d’harcèlement moral sont des fautes personnelles détachables de l’exercice du mandat (CE, Sect., 8 juin 2011, n°312700).

Pour accorder ou non la protection, l'assemblée délibérante se prononce au vu des éléments dont elle dispose à la date de sa décision, elle n’est pas liée par le principe de la présomption d’innocence. Si ces éléments la conduisent à décider d'accorder le bénéfice de la protection en l'absence de toute faute détachable de l’exercice des fonctions d’élu, cette décision peut ultérieurement être abrogée s'il apparaît que celui-ci s'est rendu coupable d'une telle faute.

Si le juge estime que la protection a été accordée trop largement, cela peut générer un contentieux devant le juge administratif, voire des poursuites pénales supplémentaires pour détournement de fonds publics conduisant alors à mobiliser des fonds publics pour la défense d’un élu qui a commis une faute personnelle détachable.

A l'inverse, le refus opposé à un élu au motif qu'il a commis une faute détachable de l’exercice de ses fonctions peut être abrogé s'il apparaît ultérieurement que cette faute revêt en réalité le caractère d'une faute non détachable des fonctions. Dans l’éventualité d’un refus, ce dernier doit être précisément motivé et notifié à l’élu (CAA Versailles, 9 février 2024 et 3 octobre 2025), qui peut contester la décision devant le tribunal administratif.

En cas de refus illégal, l’élu peut saisir le juge administratif pour excès de pouvoir, le Conseil d’Etat contrôle alors strictement les refus lorsque les conditions sont réunies. Enfin, une action en réparation pour faute de la collectivité peut être envisagée si celle-ci fait l’objet d’un manquement à l’obligation de protection.

Une protection déclenchée dès l’enquête préliminaire

Depuis la loi du 22 décembre 2025, les exécutifs locaux peuvent bénéficier de la protection de la collectivité dès le stade de l’enquête préliminaire et ne sont plus ainsi dans l’obliagtion d’attendre une mise en examen ou une citation devant le tribunal.

Ainsi, lors d’un placement en garde à vue lorsqu’ils sont mis en cause pour des faits commis dans l’exercice de leurs fonctions, ils peuvent solliciter la collectivité. De même, lorsqu’ils font l’objet de poursuites pénales ainsi que lorsqu’ils sont entendus en qualité de témoin assisté ou se voient proposer une mesure de composition pénale.

L’ÉLU VICTIME

La protection fonctionnelle octroyée à l’élu victime est par essence différente de la première, puisque l’élu n’est plus l’auteur présumé d’une infraction mais la victime.

La protection accordée aux élus par la collectivité peut être attribuée pour toutes violences, menaces ou outrages dont ils peuvent être victimes à l'occasion ou du fait de leurs fonctions. La liste des cas où la protection fonctionnelle peut être sollicitée n’est pas exhaustive, ainsi les atteintes peuvent être de différentes formes, quelles soient physiques, écrites ou verbales, adressées directement à l’élu par courrier ou bien diffusées plus largement par les médias notamment.

Ces atteintes peuvent porter à l’intégrité de la personne, que cela se caractérise par de la violence, des agissements constitutifs de harcèlement, des injures ou diffamations.

A contrario, ne relèvent pas du champ d’application de la protection fonctionnelle des blessures involontaires telles qu’une bousculade involontaire d’un élu (CAA de Lyon, 8 septembre 2020, n°18LY01220), dans ce cas s’appliquera plutôt l’article L2123-31 du CGCT (en complément voir article n°24 Un élu local est-il protégé en cas d’accident dans l’exercice de son mandat ?).

Par ailleurs, l’élu qui subirait « des attaques ou des menaces » pour des raisons personnelles et non liées à ses fonctions ne serait pas non plus éligible à la protection fonctionnelle de la collectivité.

Une protection élargie à tous les élus

Depuis la loi du 22 décembre 2025, la protection fonctionnelle pour l’élu victime est étendue à tous les élus, que ces derniers occupent une fonction exécutive ou non (article L2123-35 du CGCT). Ainsi, l’ensemble des élus, majorité et opposition, en cas d’attaque dont ils sont victimes, peuvent demander l’octroi de la protection fonctionnelle.

A titre d’exemple, un élu d’opposition qui dépose plainte contre le maire pour la tenue de propos diffamatoires ou injurieux peut à présent obtenir de plein droit la protection fonctionnelle de la collectivité, sous réserve que les propos litigieux soient tenus à raison de l’exercice des fonctions (lors d’un conseil municipal par exemple).

Par ailleurs, les élus ayant cessé leurs fonctions mais qui sont victimes d’attaques liées à l’exercice passé de leur mandat peuvent, eux aussi, bénéficier de la protection fonctionnelle.

Enfin, les maires ou élus municipaux les suppléant ou ayant reçu délégation, leurs conjoints, enfants et ascendants directs peuvent bénéficier eux aussi de la protection lorsqu’ils sont victimes de menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages du fait des fonctions de ces derniers.

La protection est également accordée sur leur demande, aux conjoints, enfants et ascendants directs des maires ou des élus municipaux les suppléant ou ayant reçu délégation, décédés dans l'exercice de leurs fonctions ou du fait de leurs fonctions, à raison des faits à l'origine du décès ou pour des faits commis postérieurement au décès mais du fait des fonctions qu'exerçait l'élu décédé.

Une protection octroyée de plein droit

Le caractère de plein droit de la protection fonctionnelle renforce la protection des élus victimes. En effet, la protection est accordée dès la demande de l’élu, sans décision préalable de l’assemblée délibérante ou délibération spécifique.

-  Ainsi, l’élu victime (ou son représentant) doit informer la collectivité territoriale de l’événement (violence, menace, outrage, etc.) et demander la protection fonctionnelle. La demande, adressée au Maire (ou à tout élu le suppléant ou ayant reçu délégation dans le cas où le maire sollicite la protection), peut être orale ou écrite. Il est recommandé de la formaliser pour des raisons de traçabilité.

-  Il est accusé réception de la demande de protection.

-  La collectivité doit informer sans délai l’assemblée délibérante de la demande de protection et des faits invoqués.

-  La collectivité transmet au Préfet dans un délai maximum de dix jours à compter de la réception de la demande, la preuve de l’information à l‘assemblée délibérante ainsi que la demande de protection de l’élu. Le Préfet peut intervenir en cas de besoin pour garantir l’effectivité de la protection. La transmission de la demande au Préfet marque le point de départ explicite de la protection.

-   La collectivité déclare l’évènement à l’assurance pour la prise en charge.

-   La collectivité notifie à l’élu concerné la preuve de la réception par le Préfet de la demande et porte cette information à l’ordre du jour de la séance suivante de l’assemblée délibérante.

Abrogation et refus éventuels

L’élu victime d’attaque ou menaces pour des raisons personnelles et non liées à ses fonctions ne peut pas bénéficier de l’octroi de la protection fonctionnelle.

En revanche, dès lors que les conditions légales sont réunies, la protection fonctionnelle pour un élu victime présente un caractère impératif et ne peut être refusée que pour des motifs d’intérêt général dûment justifié.

L’assemblée délibérante peut décider d’abroger ou de retirer la protection fonctionnelle lors de la séance au cours de laquelle elle est informée de son octroi.

Par ailleurs, dans un délai de quatre mois à compter de la date à laquelle l’élu bénéficie de la protection de la collectivité, l’exécutif est tenu de convoquer l’assemblée délibérante à la demande d’un seul de ses membres. Dans ce délai, l’assemblée délibérante peut retirer ou abroger la décision de protection à l’élu par une délibération motivée dans les conditions prévue pour le retrait des décisions créatrices de droit par l’article L242-1 du code des relations entre le public et l’administration.

Le retrait de la décision d’octroi de la protection à l’élu victime doit être motivé et notifié à l’élu, qui peut contester la décision devant le tribunal administratif. En cas de refus illégal, l’élu peut saisir le juge administratif pour excès de pouvoir, le Conseil d’Etat contrôle alors strictement les refus lorsque les conditions sont réunies. Enfin, une action en réparation pour faute de la collectivité peut être envisagée si celle-ci fait l’objet d’un manquement à l’obligation de protection.

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