Haute-Garonne Ingénierie
Agence Technique Départementale

20 janvier 2025

Le CGCT pose le principe de la gratuité des fonctions de maire, d’adjoint et de conseiller municipal (article L.2123-17du CGCT).

On considère donc que les indemnités de fonction sont versées pour couvrir les frais inhérents au mandat ou encore réparer les pertes liées à la baisse de l’activité professionnelle de l’élu.

Ainsi, les indemnités de fonction ne constituent pas juridiquement un salaire ou un traitement. Toutefois, comme une rémunération, elles sont soumises à la Contribution Sociale Généralisée (CSG), à la Contribution pour le Remboursement de la Dette Sociale (CRDS), à une cotisation au régime de retraite (IRCANTEC), éventuellement à une cotisation de retraite complémentaire, à des cotisations sociales obligatoires au-dessus d’un certain seuil (23 550€ par an pour 2025). Dans les communes et EPCI assujettis au versement destiné aux transports en commun, les indemnités de fonction des élus qui sont assujetties aux cotisations sociales le sont également au versement transport.

Ces indemnités sont par ailleurs imposables dans certaines limites.

Enfin, il importe de préciser que les indemnités de fonction ne sont saisissables que pour la partie qui excède la fraction représentative des frais d’emploi (article L.1621-1du CGCT).
Les élus des communes de moins de 3 500 habitants bénéficient d’un abattement forfaitaire correspondant à 38,75% de l’indice brut 1027 de la fonction publique (soit au 1^er janvier 2024 un forfait mensuel de 1592,82€). Pour les communes de 3 500 habitants et plus, les élus ayant un seul mandat ont droit à une indemnité correspondant à 17% de l’indice 1027 précité (soit un montant de 698,78€ au 1^er janvier 2024), en cas de cumul de mandat les élus bénéficient d’une fois et demie ce même montant (soit un montant de 1048,17€ au 1^er janvier 2024).

Conditions nécessaires à la perception des indemnités de fonction

Détenir un mandat

Le CGCT définit les mandats locaux dont les titulaires peuvent prétendre à l’octroi d’indemnités :

- maires et présidents de délégation spéciale : article L.2123-23,

- adjoints au maire et membres de délégation spéciale : article L.2123-24,

- conseillers municipaux : article L.2123-24-1,

- présidents et vice-présidents des syndicats de communes : article R.5212-1,

- présidents et vice-présidents des communautés de communes : article R.5214-1,

- présidents et vice-présidents des communautés urbaines et métropoles : article R.5215-2-1,

- présidents et vice-présidents des communautés d’agglomérations : article R.5216-1,

- présidents et vice-présidents des syndicats d’agglomérations nouvelles : article R.5332-1,

- présidents et vice-présidents des syndicats mixtes associant des collectivités territoriales et des groupements de collectivités : article R.5723-1.

Exercer une fonction

La perception des indemnités de fonction est soumise à l’exercice effectif d’une fonction.

Ainsi, le maire n’a pas droit aux indemnités s’il est incarcéré ou en fuite (TA, 14 décembre 1994, Saint Denis de la Réunion) ou encore s’il a disparu pour échapper à une condamnation de justice (CE n° 167483, 28 février 1997, commune du Port). Si les indemnités ont été perçues, le maire doit alors les reverser (CE n° 167483 précité).

Enfin, la seule qualité d’officier d’état civil et de police judiciaire ne peut justifier l’octroi d’une indemnité de fonction (CE n° 81371 et 81567, 29 avril 1988, commune d’Aix en Provence).

Pour percevoir une indemnité de fonction, l’adjoint doit être titulaire d’une délégation de fonction reçue par un arrêté du maire (article L.2122-18). Les conseillers municipaux même non délégués peuvent prétendre au versement d’une indemnité (article L.2123-24-1 II – voir infra).

Délibération du conseil municipal

Le conseil municipal doit délibérer sur le versement des indemnités de ses membres - dans les trois mois suivants son installation (article L.2123-20-1). Cette délibération doit être accompagnée d’un tableau annexe récapitulant l’ensemble des indemnités allouées aux conseillers municipaux. Une seule délibération, prise en début de mandat suffit, dans la mesure où elle présente les éléments suivants :

- elle indique seulement la fonction (maire, adjoint, conseiller municipal) et n’est pas nominative,

- elle fixe en pourcentage de l’indice 1027, et non pas en euros, le montant des indemnités votées, ainsi que le barème correspondant,

- elle mentionne l’inscription des crédits nécessaires au budget.

Ainsi à chaque changement de valeur du point d’indice, il n’est pas besoin de délibérer. Une nouvelle délibération sera uniquement nécessaire si le conseil souhaite modifier le montant des indemnités, donc le barème.

La délibération doit être transmise au contrôle de légalité.

Depuis la loi dite Engagement et proximité du 27 décembre 2019, les communes, EPCI à fiscalité propre, départements et régions doivent établir chaque année un état de l'ensemble des indemnités de toutes natures, libellées en euros, dont bénéficient les élus siégeant dans leur conseil, au titre de tout mandat ou de toutes fonctions exercées.

Cet état est communiqué chaque année aux membres de l’assemblée avant l'examen du budget (L.2123-24-1-1, L.3123-19-2-1, L.4135-19-2-1, L.5211-12-1).

Le conseil municipal établit librement les indemnités allouées aux élus dans la limite maximale fixée par l’article L.2123-20 selon lequel : « les indemnités maximales (…) sont fixées par référence au montant du traitement correspondant à l’indice brut terminal de l’échelle indiciaire de la fonction publique ». Ainsi, il peut fixer des taux inférieurs aux taux plafonds définis par les articles du CGCT susvisés.

Les indemnités de fonction des maires

Les indemnités maximales votées par les conseils municipaux sont déterminées en appliquant au terme de référence, soit l’indice 1027 de la fonction publique, le barème défini à l’article L.2123-23 (l’indice 1027 est égal en janvier 2024 à 4 110,52 €).

Le taux maximal en pourcentage de l’indice 1027 à prendre en compte est fonction de la population de la commune dont l’élu est maire. Huit strates ont été crées. La population à prendre en compte est la population totale authentifiée avant le dernier renouvellement intégral du conseil municipal (R.2151-2 alinéa 2).

Le taux indiqué dans le tableau est un taux maximal : le conseil municipal peut voter des taux inférieurs.

En effet, les maires perçoivent automatiquement l’indemnité maximale, sauf si le conseil municipal en décide autrement à la demande du maire (article L.2123-23).

La note du 20 mai 2020 précise en ce sens « qu’en l’absence d’une décision explicite du conseil municipal, l’indemnité du maire sera versée par le comptable au taux maximal précité, étant précisé que les indemnités seront liquidées à compter de la date d’entrée en fonction du maire.

En conséquence, lorsqu’il sera fait application de cette disposition législative, le comptable assignataire de la commune concernée procédera au paiement du mandat correspondant sans nécessiter d’une délibération fixant les conditions d’octroi de l’indemnité et son montant.

Les indemnités versées au maire ne devront pas figurer dans le tableau annexe prévu au dernier alinéa de l’article L.2123-20-1, c’est-à-dire celui qui récapitule l’ensemble des indemnités de fonction allouées aux membres du conseil municipal ».

Les indemnités de fonction des adjoints au maire

Pour percevoir une indemnité, l’adjoint devra avoir reçu une délégation de fonction de la part du maire, par un arrêté, sur la base des dispositions de l’article L.2122-18 qui dit que « le maire est seul chargé de l’administration mais il peut sous sa surveillance et sa responsabilité déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs adjoints ».

Comme pour le maire, les indemnités de fonction des adjoints sont déterminées en appliquant à l’indice 1027 le barème défini à l’article L.2123-24 :

L’indemnité versée à un adjoint peut dépasser le maximum prévu par ce tableau, à condition que le montant total des indemnités maximales susceptibles d’être allouées au maire et aux adjoints ne soit pas dépassé.

De plus, l’indemnité versée à un adjoint ne peut excéder l’indemnité maximale susceptible d’être allouée au maire de la commune.

Enfin, lorsque l’adjoint supplée le maire dans les conditions prévues à l’article L.2122-17 (absence, suspension, révocation, empêchement du maire), l’adjoint peut percevoir, pendant la durée de la suppléance, l’indemnité fixée pour le maire, après délibération du conseil municipal.

Les indemnités de fonction des conseillers municipaux

Les indemnités qui peuvent être versées aux conseillers municipaux dépendent de la strate démographique de la commune dans laquelle ils sont élus, mais aussi du fait qu’ils sont titulaires ou non d’une délégation de fonctions (article L.2123-24-1).

Les conseillers municipaux qui n’ont pas reçu une délégation de fonctions :

• Dans les communes d’au moins 100 000 habitants: ils ont droit à une indemnité au maximum égale à 6 % de l’indice 1027.
• Dans les communes de moins de 100 000 habitants: ils ont droit à une indemnité maximale égale à 6 % de l’indice 1027, laquelle doit être comprise dans l’enveloppe globale des indemnités maximales susceptibles d’être allouées au maire et aux adjoints en exercice. Cela signifie que les adjoints et le maire renoncent à une partie de leur indemnité.

Les conseillers municipaux qui ont reçu une délégation de fonctions :

• Quelle que soit la taille de la commune: ils ont droit à une indemnité qui n’est pas plafonnée mais qui doit être comprise dans l’enveloppe globale indemnitaire.

Les conseillers qui suppléent le maire absent, suspendu, révoqué ou empêché :

• Quelle que soit la taille de la commune : ils ont droit à l’indemnité fixée pour le maire. Elle est versée pendant la durée de la suppléance après délibération du conseil municipal.

On retiendra que, les conseillers municipaux peuvent percevoir des indemnités de fonction sans avoir reçu de délégation, tandis que les adjoints doivent impérativement être dotés de délégation.

S’agissant des adjoints, leur qualité de conseillers municipaux leur permet de bénéficier de l’indemnité de base attribuée aux conseillers municipaux, sachant que pour percevoir une indemnité plus importante, ils doivent être impérativement dotés d’une délégation de fonction de la part du maire.

Enfin, en aucun cas l’indemnité versée à un conseiller municipal ne peut dépasser l’indemnité maximale susceptible d’être allouée au maire.

Modulation des indemnités de fonction en fonction de la présence des élus aux réunions

Le montant des indemnités de fonction que le conseil municipal alloue à ses membres peut être modulé en fonction de leur participation effective aux séances plénières et aux réunions des commissions dont ils sont membres.

Le règlement intérieur devra prévoir cette possibilité, et la réduction ne pourra être inférieure à la moitié de l’indemnité pouvant être allouée à l’élu (article L. 2123-24-2 du code général des collectivités territoriales).

Jusqu’à présent réservée aux communes de 50 000 habitants et plus, cette faculté a été étendue par décision du Conseil constitutionnel n° 2024-1094 QPC du 6 juin 2024 à toutes les communes quel que soit leur nombre d’habitants.

Pour rappel, pour les EPCI de 50 000 habitants et plus, cette disposition était déjà prévue par l’article L. 5211-12-2 du CGCT.

Les indemnités de fonction des élus intercommunaux

Comme pour les conseils municipaux, lorsque l’organe délibérant de l’EPCI est renouvelé, la délibération qui fixe les indemnités de ses membres intervient dans les trois mois suivant son installation. La délibération doit également être accompagnée d’un tableau annexe (article L.5211-12).

L’octroi des indemnités de fonction est toujours subordonné à l’exercice effectif des fonctions.

Cela suppose donc que les vice-présidents aient reçu une délégation de fonction expresse du président sous forme d’arrêté en application de l’article L.5211-9.

Comme pour le maire et les adjoints les indemnités de fonction des élus intercommunaux sont déterminées en appliquant un barème à l’indice 1027 (voir infra).

Le président et les vice-présidents

L’enveloppe indemnitaire globale du président et des vice-présidents est déterminée en additionnant les indemnités maximales pour l’exercice effectif des fonctions de président et de vice-présidents. Le nombre de vice présidence pris en compte dans ce calcul est toutefois cantonné à 20 % de l’effectif de l’organe délibérant (dans la limite de 15 vice-présidents). Le nombre effectif de vice présidences exercées est seulement pris en compte dans ce calcul s’il est inférieur à ce ratio de 20%.

Les membres de l’organe délibérant avec délégations de fonction

La loi précitée du 27 décembre 2019 prévoit désormais un droit à indemnité de fonction pour les membres d’une communauté de communes, bénéficiant d’une délégation de fonction, sans être vice-président. Ils ont droit à une indemnité qui n’est pas plafonnée mais qui doit être comprise dans l’enveloppe globale indemnitaire, laquelle est composée des indemnités maximales du président et des vice-présidents.

Dans les communautés d’agglomération, les communautés urbaines et les métropoles, les conseillers qui reçoivent une délégation de fonction et font partie du Bureau peuvent recevoir une indemnité de fonction. Dans ce cas, elle est prélevée sur l’enveloppe indemnitaire globale.

Les membres de l’organe délibérant sans délégation de fonction

Pour les communautés de communes de moins de 100 000 habitants, une indemnité de fonction, au maximum égale à 6% de l’indice 1027, peut être versée mais elle est prise sur l’enveloppe indemnitaire globale.

Pour les communautés de communes de 100 000 habitants et plus, une indemnité de fonction, au maximum égale à 6% de l’indice brut terminal de la fonction publique, peut être versée.

Pour les communautés d’agglomération et communautés urbaines de moins de 100 000 habitants, une indemnité de fonction au maximum égale à 6% de l’indice 1027 peut être versée, mais elle est prise sur l’enveloppe indemnitaire globale (président et vice-présidents).

Pour les communautés d’agglomération, au-delà de 100 000 habitants, il existe une enveloppe indemnitaire globale propre aux conseillers communautaires. Elle est néanmoins calculée à partir du nombre de conseillers prévu par la loi, sans prendre en compte la faculté laissée à l’organe délibérant d’augmenter l’effectif du conseil communautaire de 25 %. L’indemnité est au maximum égale à 6 % de l’indice 1027 pour les communautés d’agglomération comprises entre 100 000 et 399 999 habitants, et à 28 % au-delà.

Pour les communautés urbaines, au-delà de 100 000 habitants, il existe une enveloppe indemnitaire globale propre aux conseillers communautaires. L’indemnité est au maximum égale à 6 % de l’indice 1027 pour les communautés urbaines comprises entre 100 000 et 399 999 habitants, et à 28 % au-delà.

Enfin, pour les conseillers des métropoles, une indemnité de fonction au maximum égale à 28 % de l’indice 1027 peut être versée.

Les syndicats de communes (article R.5212-1)

Les communautés de communes (article R.5214-1)

Les communautés urbaines et métropoles (article R5215-2-1

Les communautés d’agglomération (article R.5216-1)

Les syndicats mixtes associant exclusivement des collectivités territoriales et des groupements de collectivités (article R.5723-1)

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