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Les élus locaux peuvent, dans le cadre de l’exercice de leur mandat, avoir à faire face à des comportements menaçant leur intégrité morale ou physique (injures, menaces, diffamations). Ils peuvent, en outre, être victimes d’accidents.

Enfin, ils peuvent voir leur responsabilité engagée.

Dans ces différentes hypothèses, quelle protection peuvent-ils attendre de leur collectivité ?

Si les développements qui vont suivre concernent les élus municipaux, il convient de souligner que des dispositions similaires existent, dans le CGCT, dans certains cas, pour les élus intercommunaux.

La protection des élus locaux contre les atteintes portées à leur intégrité

Plusieurs types d’atteinte peuvent être portés à l’intégrité des élus.

- La diffamation, instaurée par la loi du 29 juillet 1881 relative à la liberté de la presse, est constituée par « toute allégation ou imputation d’un fait qui porte atteinte à l’honneur ou à la considération de la personne ou du corps auquel le fait est imputé ».

La diffamation recouvre même les allégations ou imputations faites « sous forme dubitative » ou encore qui visent « une personne ou un corps non expressément nommés, mais dont l’identification est rendue possible » par les termes du discours ou des écrits litigieux.

Cette infraction constitue un délit lorsqu’elle est publique, ou une contravention dans le cas contraire.

- L’injure, lest définie par le droit pénal la définit comme une expression outrageante, un terme de mépris ou  une invective ne renfermant l’imputation d’aucun fait précis.

Dans la mesure où elle n’est pas précédée de provocation, l’injure est un délit si elle est publique, ou une contravention dans le cas contraire.

- Les menaces consistent, dans l’exercice d’une intimidation ou d’une pression ayant notamment pour objet de porter atteinte aux personnes.

Face à ces offenses, l’article L.2123-35¹1] fait obligation à la collectivité d’assurer la protection fonctionnelle « du maire et des élus municipaux, le suppléant ou ayant reçu délégation » et de « réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté ».

En contrepartie de cette obligation, l’article L.2123-35 prévoit :

- d’une part que la collectivité « est subrogée (elle se substitue) aux droits de la victime pour obtenir des auteurs de ces infractions la restitution des sommes versées à l'élu intéressé »,

- et, d’autre part, qu’elle « dispose aux mêmes fins d’une action directe qu’elle peut exercer, au besoin par voie de constitution de partie civile, devant la juridiction pénale ».

Cette protection est étendue aux conjoints, enfants et ascendants directs, victimes de menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages, du fait des fonctions exercées par l’élu.

Elle peut également être accordée, sur leur demande, aux conjoints, enfants et ascendants directs des maires (ou des élus municipaux suppléants ou ayant reçu délégation), décédés dans l’exercice de leurs fonctions ou du fait de leurs fonctions, à raison des faits à l’origine du décès ou pour des faits commis postérieurement au décès mais du fait des fonctions qu’exerçait l’élu décédé.

Par ailleurs, le dernier alinéa de l’article L2123-35, précise : « La commune est tenue de souscrire, dans un contrat d'assurance, une garantie visant à couvrir le conseil juridique, l'assistance psychologique et les coûts qui résultent de l'obligation de protection à l'égard du maire et des élus mentionnés au deuxième alinéa du présent article. Dans les communes de moins de 3 500 habitants, le montant payé par la commune au titre de cette souscription fait l'objet d'une compensation par l'Etat en fonction d'un barème fixé par décret. »

Enfin, signalons que depuis la loi n° 2000-516 du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d’innocence et les droits des victimes, toute association départementale des maires, régulièrement déclarée et affiliée à l’AMF et dont les statuts ont été déposés depuis au moins cinq ans, peut exercer les droits reconnus à la partie civile dans toutes les instances introduites par les élus municipaux à la suite d’injures, d’outrages, de menaces à raison de leurs fonctions. Toutefois, l’association ne sera recevable dans son action que si elle justifie avoir reçu l’accord de l'élu victime.

La protection des élus locaux contre les accidents

L’accident dont un élu local est victime dans l’exercice de ses fonctions engage la responsabilité de la collectivité suivant un régime qui varie en fonction de la nature du mandat exercé par ce dernier, c’est-à-dire selon que l’élu est simple membre de l’assemblée délibérante ou qu’il appartient à l’exécutif de la collectivité.

Les accidents subis par les membres de l'exécutif

Les communes²] sont responsables des dommages résultant des accidents subis :

- par les maires,

- les adjoints aux maires,

- les présidents de délégations spéciales dans l’exercice de leurs fonctions (article L.2123-31).

Au titre de cette responsabilité qui incombe à la collectivité, sont réparables tous types de dommages, c’est-à-dire les dommages corporels, le préjudice esthétique, les souffrances physiques, la douleur morale subie par l’élu ainsi que les dommages matériels dès lors qu’ils ont un lien suffisant avec l’exécution de la mission dont l’élu a la responsabilité.

Sur ce dernier point, la jurisprudence administrative a apporté les précisions suivantes :

- Les maires et les adjoints doivent être regardés comme étant dans l’exercice de leurs fonctions lorsqu’ils se rendent à la mairie pour assister à une séance du conseil municipal ou rentrent à leur domicile après la fin d’une séance (CE, 6 octobre 1971, commune de Baud). L’accident doit toutefois s’être produit sur le trajet direct du lieu d’exercice des fonctions au domicile, ce dernier pouvant être situé hors du territoire de la commune (CE, 6 juin 1969, commune de Sains).

- Un accident survenu à un membre du comité d’un syndicat de communes ne peut engager que la responsabilité du syndicat, même si la victime de cet accident est maire, adjoint, président de la délégation spéciale ou conseiller municipal de la commune dont il est le représentant (CE 22 mars 1968, commune de Faux-Mazuras c/ Laconche).

Le conjoint, les descendants et les ascendants lésés sont eux aussi susceptibles de recevoir une compensation. La responsabilité de la collectivité peut toutefois être atténuée, voire dégagée, selon les circonstances propres à chaque espèce, s'il y a eu faute ou imprudence de la part de la victime (Rép. Min. n° 85435, JO AN, 23 janvier 2007, p. 802).

Les accidents subis par les autres membres des assemblées délibérantes

En application de l’article L.2123-33, les communes sont responsables des dommages subis par les conseillers municipaux et les délégués spéciaux lorsqu’ils sont victimes d’accidents survenus :

- soit à l’occasion de séances des conseils municipaux ou de réunions de commissions et des conseils d’administration des centres communaux d'action sociale dont ils sont membres,

- soit au cours de l’exécution d’un mandat spécial.

La jurisprudence a eu l’occasion de préciser certaines conditions afférentes à cette responsabilité :

- Il faut qu’il y ait eu convocation en vue d’une séance de l’assemblée délibérante ou d’une réunion de commission (CE, 24 juillet 1981, Ragaut) ;

- Dans le cas d’une commission, la victime de l’accident doit être personnellement membre de la commission considérée (CE, 21 décembre 1966, Conte) ou s’y rendre en vertu d’un mandat spécial (CE, n° 80606, 20 janvier 1989 : en l’espèce, le juge a considéré que la collectivité n’était pas responsable. En effet, M. Guigonis se rendait à la réunion de la commission des travaux du conseil général des Alpes-Maritimes, qui se tenait dans le canton dont il était l’élu, lorsqu’il fut victime d’un accident de la circulation. Toutefois, en se rendant à cette réunion, le requérant n’exécutait aucun mandat spécial que lui aurait donné le conseil général. Il n’est pas allégué que M. Guigonis aurait été membre de cette commission) ;

- Il y a mandat spécial lorsque le conseiller municipal a été chargé, par délibération du conseil municipal, d’une mission (CE, 9 juillet 1996, commune de Sausseuzemare-en-Caux : en l’espèce mandat spécial pour l’organisation de la fête locale).

Les conséquences pour la collectivité

Dans l’hypothèse d’un accident survenu dans l’exercice de fonctions, la collectivité, depuis la réforme de protection sociale des élus  n’a plus à prendre en charge les frais médicaux.

La protection des élus du fait de l’engagement de leur responsabilité pénale

La responsabilité pénale d’un élu peut être engagée sur le fondement des délits non intentionnels, et notamment en raison de faits de blessures et d’homicides involontaires.

L’article L.2123-34 prévoit que la responsabilité du maire ou d’un élu le suppléant ou ayant reçu délégation, ne peut être engagée pour des faits non intentionnels commis dans l'exercice de ses fonctions que s'il est établi qu'il n'a pas accompli les diligences normales compte tenu de ses compétences, du pouvoir et des moyens dont il disposait ainsi que des difficultés propres aux missions que la loi lui confie.

Dans cette hypothèse, la commune est tenue d’accorder sa protection au maire, à l’élu municipal le suppléant ou ayant reçu une délégation ou lorsque celui-ci fait l’objet de poursuites pénales à l’occasion de faits qui n’ont pas le caractère de faute détachable de l’exercice de ses fonctions.

Cette protection doit également être accordée à l’élu qui a cessé ses fonctions.

De plus, « la commune est tenue de souscrire, dans un contrat d'assurance, une garantie visant à couvrir le conseil juridique, l'assistance psychologique et les coûts qui résultent de l'obligation de protection à l'égard du maire et des élus mentionnés au deuxième alinéa du présent article. Dans les communes de moins de 3 500 habitants, le montant payé par la commune au titre de cette souscription fait l'objet d'une compensation par l'Etat en fonction d'un barème fixé par décret » (3^ème alinéa de l’article L2123-34).

Lorsque l’élu agit en qualité d’agent de l'Etat, il bénéficie, de la part de l'Etat, d’une protection similaire (cf. article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires).

Important : Tout élu local doit pouvoir bénéficier de la protection juridique de la collectivité qu’il représente, ou de l’Etat s’il agissait en son nom, dès lors que l’acte incriminé commis à l’occasion des fonctions électives n’est pas une faute personnelle, c'est-à-dire détachable de ses fonctions. A ce titre, les frais de défense en justice du maire peuvent être inscrits dans le budget communal (CE, 5 mai 1971, sieur Gillet ; CAA Bordeaux, 25 mai 1988, André).

Par contre, en cas de prise en charge des frais de défense d’un élu qui a commis une faute personnelle, le président de la collectivité concernée peut être condamné pour détournement de fonds publics (Cass. Crim., 22 févr. 2012, n° 11-81. 476). Cette dernière affaire concernait la prise en charge par le conseil territorial de Saint-Pierre et Miquelon des frais de justice d’un élu condamné pour favoritisme dans l’attribution de marchés publics.

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[11] A l’échelon intercommunal, les dispositions garantissant la protection de la collectivité aux élus et à leurs familles ne sont applicables qu’aux membres des communautés d’agglomération et des communautés urbaines.

[2] De la même manière, les départements, les régions et les EPCI sont responsables des dommages subis par les présidents et vice-présidents des conseils généraux (article L.3123-26) et régionaux (article L.4135-29), ainsi que des structures intercommunales (article L.5211-15).

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