Les élus peuvent-ils encourir des sanctions disciplinaires ?
Article
Le CGCT prévoit deux hypothèses de mise en œuvre d’une procédure disciplinaire à l’encontre des élus locaux :
- la première concerne le cas où un conseiller municipal manque aux obligations de son mandat ;
- la seconde, applicable aux maires et adjoints, sanctionne une faute commise à l’occasion ou en dehors de l’exercice des fonctions.
La responsabilité des conseillers municipaux
En application de l’article L.2121-5, un conseiller municipal peut faire l’objet de sanctions disciplinaires en cas de manquement à l’une des missions qui lui est dévolue par un texte législatif ou réglementaire.
L’examen de la jurisprudence révèle que la plupart des manquements portent sur la tenue des bureaux de vote et les séances du conseil municipal. Ont ainsi été considérés comme tels le refus d’exercer la tenue d’un bureau de vote sans excuse valable (CE, n° 138437, 21 octobre 1992) ou encore le refus d’exercer des fonctions d’assesseur de bureau de vote (TA Strasbourg, 15 avril 1998, commune de Maizery).
En tout état de cause, la jurisprudence exige un refus clair et précis (TA Clermont Ferrand, 5 décembre 1989, commune de Malintrat c/ Mme. Troiplis ; TA Nancy req. n° 02966, 30 juillet 2002).
Est considérée comme une excuse valable :
- le refus d’un conseiller de l’opposition de devenir adjoint au maire (CAA Nantes, 4 février 1999, Mairie de Telgruc-sur-Mer) ;
- la production d’un arrêt de travail (CAA Versailles n° 04VE01718, 30 décembre 2004).
N’est en revanche pas considérée comme une excuse valable l’excuse fondée sur des charges de famille (CE n° 278438, 21 mars 2007).
Ne sont en revanche pas considérés comme un refus d’exercer une fonction dévolue par la loi :
- le refus d’assister aux réunions du conseil municipal (TA Clermont Ferrand, 5 décembre 1989, commune de Malintrat c/ Mme. Troiplis, précité) ou encore l’absence répétée aux séances du conseil municipal (CE n° 68842, 6 novembre 1985), et cela, même si un avertissement a été adressé au conseiller (CAA Paris n° 04PA03880, 8 mars 2005) ;
- le refus d’assurer une permanence non prévue par un texte (CE, 8 juillet 1987, commune de Vatilien c/ Gandaubert) ;
- la circonstance pour un conseiller de remplir de façon non satisfaisante certaines missions confiées par le maire (CE, 8 juillet 1987, commune de Vatilien c/ Gandaubert).
Le juge administratif est amené à contrôler la nature de la mission pour laquelle le conseiller municipal a opposé un refus afin de savoir si l’obligation méconnue est ou non au nombre de celles prévues par les textes législatifs et réglementaires. Il vérifie par ailleurs si l’excuse apportée par le conseiller est de nature à l’exonérer de la charge qui lui incombe (TA Clermont Ferrand, 5 décembre 1989, commune de Malintrat c/ Mme. Troiplis, précité).
Concrètement, le maire qui constate le refus, sans excuse valable, d’un conseiller, de remplir les obligations qui lui incombent, doit saisir le tribunal administratif dans le délai d’un mois à compter de ce constat.
Le tribunal doit alors statuer dans un délai d’un mois. A défaut, le greffier en chef en informe le maire qui doit dès lors saisir la cour administrative d’appel, laquelle est tenue de se prononcer dans un délai de trois mois.
Enfin, le maire peut faire appel du jugement de refus du tribunal administratif devant la Cour administrative d’appel (CAA).
A noter : le conseiller municipal reste en fonction et siège donc au conseil municipal tant qu’il n’a pas été déclaré démissionnaire par le juge.
Le maire et les adjoints[1 1]
L’article L.2122-16 prévoit deux types de sanctions à caractère disciplinaire :
- la suspension de fonctions, d’une durée d’un mois, par un arrêté ministériel ;
- et la révocation, par décret.
Les fautes pouvant conduire à l’application de l’une de ces sanctions sont très diverses, d’autant que l’article L.2122-16 n’en fixe pas les contours.
Il s’agit de sanctionner tout comportement fautif incompatible avec l’exercice du mandat. Peu importe que la faute ait été commise à l’occasion ou en dehors des fonctions.
En pratique, trois types de comportements sont le plus souvent sanctionnés :
- D’une part, le maire et les adjoints peuvent être sanctionnés pour fautes dans l’exercice de fonctions communales. Par exemple, le Conseil d’Etat a reconnu la validité de la suspension puis de la révocation du maire d'Hénin-Beaumont en raison de son incurie dans la gestion budgétaire de la commune durant près de 7 ans alors qu'il était régulièrement alerté de la situation catastrophique des finances locales tant par la chambre régionale des comptes que par le préfet du département du Pas-de-Calais (CE, 2 mars 2010, n° 328843, Dalongeville).
- D’autre part, les manquements du maire aux obligations qui lui incombent en sa qualité d’agent de l’Etat. Ainsi en est-il notamment du refus de transmission d’une délibération au préfet, de l’inscription de délibérations fictives au registre des délibérations, ou encore le refus d’organiser un référendum sur le quinquennat présidentiel.
- Enfin, il peut s’agir de faits étrangers aux fonctions mais dont la nature et la gravité sont inconciliables avec celles-ci, comme l’atteinte à la probité ou aux bonnes mœurs.
La procédure doit respecter le principe des droits de la défense, ce qui implique :
- La mise en œuvre d’une procédure contradictoire : l’intéressé doit être informé de la totalité des griefs retenus contre lui. Cette information peut se faire verbalement, y compris par téléphone.
Il doit par ailleurs disposer d’un délai raisonnable pour produire ses observations. Si la preuve de cette information ne peut être apportée, celle-ci est présumée n’avoir pas eu lieu et la sanction est annulée pour vice de procédure (CE, 8 mars 1944, Guy, Rec. Lebon 79).
- Et la motivation des actes portant sanction : la décision portant sanction doit contenir l’ensemble des éléments de fait et de droit à l’origine de la sanction.
Le recours contre la décision de sanction est porté, dans les deux mois de la décision, devant le tribunal administratif et est dispensé du ministère d’avocat.
Important : Plusieurs précisions méritent d’être apportées :
- Le CGCT n’établit aucune correspondance entre la faute commise et la sanction pouvant être appliquée. Le choix de la sanction relève donc du pouvoir discrétionnaire de l’autorité de tutelle, sous réserve, le cas échéant, du contrôle du juge.
- La révocation d’un maire ou d’un adjoint emporte inéligibilité à ces fonctions pendant un délai d’un an (CE, 20 février 1957, Elections municipales de Cardet, Rec. Lebon 113).
- Durant sa suspension ou sa révocation, le maire est provisoirement remplacé, dans la plénitude de ses fonctions, par un adjoint, dans l’ordre des nominations et, à défaut d’adjoint, par un conseiller municipal désigné par le conseil ou, à défaut, pris dans l’ordre du tableau.
- L’arrêté ministériel portant suspension de fonctions pour une durée d’un mois n’empêche pas postérieurement la révocation du maire (par un décret) pour les mêmes faits.
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[1 ] Cette sanction disciplinaire des exécutifs concerne également les présidents d’EPCI (article L.5211-2).
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