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Le maire peut, et même doit, dans certains cas, fournir aux élus certains moyens afin qu’ils puissent remplir, au mieux, leurs fonctions.

Ces moyens sont différents selon la strate démographique des collectivités.

1. Les moyens matériels afin d’être mieux informés
2. L’attribution d’un local aux élus minoritaires
3. Le droit d’expression des élus minoritaires
4. La possibilité de recruter des collaborateurs de cabinet
5. La possibilité de recruter des collaborateurs de groupes d’élus

Les moyens matériels afin d’être mieux informés

Les élus disposent, en application de l’article L.2121-13, du droit à être informés des affaires de la commune.

L’article L.2121-13-1 renforce ce droit à l’information et la faculté de communication des élus, puisqu’il impose à la commune de diffuser l’information auprès de ses membres élus par les moyens matériels qu'elle juge les plus appropriés.

En outre, la commune a la faculté de « mettre à disposition de ses membres élus, à titre individuel, les moyens informatiques et de télécommunications nécessaires » afin de permettre l'échange d'informations. Il revient au conseil municipal de définir les conditions (budget et nature) des moyens mis à disposition de ses membres.

Il n’y a pas de précision quant aux modalités concrètes d’application de cet article. La doctrine administrative se borne à rappeler que les moyens octroyés doivent respecter le principe d’égalité entre les élus, indépendamment de leur appartenance à un groupe (Rép. Min. n° 72268, J.O. A.N, 7 mars 2006).

On peut toutefois considérer que la commune pourrait mettre à disposition de ses élus divers outils de télécommunications (ordinateurs ou tablettes numériques, par exemple) dès lors que ces outils sont bien destinés à l’échange d’information. Cette prise en charge devra toutefois respecter un certain nombre de règles :

- Le conseil municipal devra tout d’abord fixer par délibération les conditions de mise à disposition (quel type de matériels et pour quel montant) en respectant le principe d’égalité entre les élus.

- Ensuite et surtout, la mise à disposition de ces moyens ne devra pas déboucher sur l'octroi d'avantages matériels indus. En effet, le juge administratif pourrait censurer l’octroi aux élus de moyens de télécommunication s’il s’avérait qu’ils en retirent un avantage pour leurs communications personnelles (CE, avis, section de l’intérieur, 15 mai 1975). C’est pourquoi, il peut être opportun de bien motiver la décision d’octroi de ces moyens en rappelant notamment l’intérêt financier qu’un tel dispositif représente pour la commune (rapprochement des diverses économies réalisées en papier et timbres et du coût global d’acquisition).

L’attribution d’un local aux élus minoritaires

En application de l’article L.2121-27, dans les communes de plus de 3 500 habitants, le maire doit attribuer un local commun aux conseillers n’appartenant pas à sa majorité, qui en font la demande. Il s’agit d’un droit -et non une simple faculté- que le maire est tenu de satisfaire dans un délai raisonnable (CAA Versailles, n° 06VE00384, 13 décembre 2007).

Concernant les modalités d’aménagement et d’utilisation du local mis à disposition, il convient de se reporter à l’article D.2121-12 qui prévoit que celles-ci sont fixées par accord entre le maire et les demandeurs.

En cas de désaccord, il appartient au maire d’arrêter, seul, les conditions de cette mise à disposition.

Dans les communes de 10 000 habitants et plus, les conseillers municipaux concernés peuvent, à leur demande, disposer d’un local administratif permanent.

Dans les communes dont le nombre d’habitants est supérieur à 3 500 mais inférieur à 10 000 habitants, la mise à disposition d’un local administratif commun aux conseillers n'appartenant pas à la majorité municipale peut être :

- soit permanente,

- soit temporaire. Dans ce dernier cas, en l’absence d’accord entre le maire et les conseillers intéressés, la durée de mise à disposition ne peut être inférieure à quatre heures par semaine, dont deux heures au moins pendant les heures ouvrables.

Enfin, la répartition du temps d’occupation du local administratif mis à la disposition des conseillers minoritaires entre leurs différents groupes est fixée d'un commun accord. En l’absence d’accord, le maire procède à cette répartition en fonction de l'importance des groupes.

La jurisprudence et la doctrine sont venues apporter quelques précisions quant aux caractéristiques du local :

- Il s’agit d’un local administratif, adapté à la tenue de réunions de travail. Pour équiper ce local en matériels divers, le maire dispose de toute latitude, dans la limite des possibilités de la commune. S'agissant de fournitures courantes, voire de services rendus ponctuellement par le personnel communal (secrétariat, remise de dossier...), le maire doit néanmoins veiller à une égalité de traitement entre tous les élus, chargés dans le cadre de leur mandat de délibérer sur les affaires de la commune (Rép. Min. n° 72475, JO AN, 24 janvier 2006, p. 754).

- Il doit être aménagé de telle sorte qu’il permette une utilisation conforme à son affectation, c’est-à-dire, par exemple, la tenue de réunions par les conseillers ou l’examen des dossiers. Ces conditions d’aménagement doivent être satisfaisantes, compte tenu des possibilités matérielles et financières de chaque commune (TA Lille, 16 février 1996 susvisé ; TA Rennes, 12 février 2004, Le Menn).

- Ce local peut être extérieur aux bâtiments de l’hôtel de ville (TA Lille, 16 février 1994, Joly c/ Commune de Wattrelos).

- Ce local n’est pas destiné à être une permanence électorale ni accueillir des réunions publiques. La mise à disposition de locaux communaux au profit d’associations, de syndicats ou de partis politiques est en effet prévue par les dispositions de l’article L.2144-3 (Rép. Min. n° 36602, J.O. A.N, 13 mai 1996, p. 2607 - Rép. Min. n° 55877, JO AN, 22 mars 2005, p. 3035).

En revanche, rien ne semble s’opposer à ce que les élus minoritaires puissent recevoir, des administrés dans ce local.

- L’article D.2121-12 indique par ailleurs que la répartition du temps d’occupation du local administratif mis à la disposition des conseillers minoritaires entre leurs différents groupes est fixée d’un commun accord, ou à défaut par le maire en fonction de l’importance des groupes. Les groupes, au sens de cet article réglementaire, doivent a priori correspondre aux différentes listes en présence lors des élections municipales. Dans le respect des dispositions législatives susvisées qui reconnaissent à tout élu minoritaire le droit de disposer d’un local approprié pour travailler sur les dossiers communaux, il apparaît, sous réserve de l’appréciation souveraine du juge administratif, que la mise à disposition d’un local commun aux élus n’appartenant pas à la majorité municipale constitue un droit général auquel peut prétendre tout élu d’opposition (Rép. Min. n° 72475, JO A.N 24 janvier 2006, p. 754).

La décision du maire attribuant un local aux élus minoritaires est naturellement soumise au contrôle du juge de l’excès de pouvoir qui en vérifie les modalités. Ainsi, a-t-il été rappelé à plusieurs reprises que le maire « est tenu » de mettre ce local à la disposition des conseillers et que, pour ces derniers, il s’agit « d’un droit que le maire est tenu de satisfaire ». Et le fait de mettre un tel local à leur disposition une matinée par semaine seulement, dans une commune de plus de 10.000 habitants, ne saurait satisfaire à cette obligation, car en vertu de l’article D.2121-12, les conseillers concernés doivent pouvoir disposer d'un local permanent (CE, n° 256544, 28 janvier 2004).

Le droit d’expression des élus minoritaires

Selon les dispositions de l’article L.2121-27-1, « dans les communes de 1.000 habitants et plus, lorsque la commune diffuse, sous quelque forme que ce soit, un bulletin d'information générale sur les réalisations et la gestion du conseil municipal, un espace est réservé à l'expression des conseillers n'appartenant pas à la majorité municipale. Les modalités d'application de cette disposition sont définies par le règlement intérieur ».

Le bulletin municipal ayant pour objectif d’informer les administrés sur les actions menées par les responsables municipaux, le public doit en effet pouvoir connaître, par le même vecteur d’information, le point de vue des conseillers minoritaires sur les affaires communales.

S’agissant de la définition de l’espace réservé à l’expression des sensibilités politiques émergeant des listes minoritaires, la jurisprudence a relevé qu’aucune disposition législative ou réglementaire n’impose que l’espace accordé aux groupes d’élus soit proportionnel à leur représentation au conseil municipal (CAA Marseille, n° 04MA02045, 2 juin 2006).

Il appartient au conseil municipal, et non au maire, de définir dans le règlement intérieur les conditions de présentation des articles rédigés par les élus minoritaires, s’il le juge opportun.

Concernant l’étendue des bénéficiaires de ce droit d’expression, la lecture de la formule « un espace est réservé à l’expression des conseillers n’appartenant pas à la majorité municipale » semble exclure, de fait, la constitution d’un groupe d’élus mais aussi les élus de la majorité municipale.

Sur ce dernier point, les juges du fond sont divisés : la cour administrative d’appel de Marseille a considéré que cet espace était ouvert aux conseillers de la majorité (CAA de Marseille, n° 08MA05127, 16 décembre 2010), tandis que celui de Rouen a spécifié le contraire (TA Rouen, Req. n° 0202255, 24 mars 2005). Pour la doctrine ministérielle, l'espace réservé à l'expression des conseillers municipaux n'appartenant pas à la majorité leur est spécifiquement dédié (Rép. Min. n° 119861, JO AN du 15 mai 2007, p. 4456). C’est pourquoi, dans l’attente que cette divergence soit tranchée par le Conseil d’Etat, la prudence commande de réserver l’espace de libre expression dénommé comme tel, aux seuls élus n’appartenant pas à la majorité.

Par ailleurs, quel que soit le nombre des élus communaux représentant des tendances politiques d’opposition, chacune d’elles est en droit d’avoir un espace d’expression, dans le bulletin publié par la commune (Rép. Min., n° 45951, JO AN. du 10 mai 2005, p. 4807). Ce droit d’expression est d’ailleurs ouvert aux membres qui, au cours du mandat évolue de la majorité à l’opposition : ainsi, un règlement intérieur fixant les règles relatives au droit d’expression en s’appuyant sur les résultats du scrutin, et donc nécessairement intangibles pendant toute la durée du mandat du conseil municipal, porte atteinte au droit général d'expression des élus locaux sur les affaires de la commune en ne permettant pas de tenir compte des évolutions pouvant intervenir en cours de mandat (CAA Versailles, n° 06VE00383, 13 décembre 2007).

Il convient également de souligner que l’information générale sur les réalisations et la gestion du conseil municipal peut être assurée par différents supports qui ne sont pas exclusifs les uns des autres : bulletins municipaux, site internet de la ville offrant une diffusion régulière d’informations sur les réalisations et la gestion du conseil municipal ou encore publication d’articles dans la presse ayant le même objet. Comme le relève une réponse ministérielle, les termes généraux de l’article L.2121-27-1 impliquent nécessairement son application à tous les types de supports utilisés pour la communication sur l'action communale. Cette règle s'applique ainsi pour les publications périodiques éditées directement par la commune ou gérées par des tiers, qu'elles soient diffusées sur papier ou par voie numérique (Rép. Min., n° 05616, JO Sénat du 21 novembre 2013, p. 3387).

En ce qui concerne le contenu même du droit d’expression, le Conseil d’État a précisé que : « la commune ne saurait contrôler le contenu des articles publiés dans ce cadre, qui n'engagent que la responsabilité de leurs auteurs » (CE, 7 mai 2012, n° 353536, élections cantonales de Saint-Cloud).

Malgré la généralité des termes employés, il convient toutefois de préciser que cette décision est intervenue dans un contentieux électoral (il s’agissait d’une tribune publiée par une élue d'opposition qui, bien qu’étant un élément de propagande électorale ne saurait être considérée, selon le juge, comme un don de la commune au sens du code électoral).

C’est pourquoi, il semble délicat d’interpréter cette décision comme remettant en cause la possibilité pour le maire, en sa qualité de directeur de publication, de s'opposer à la parution de propos susceptibles d'engager sa responsabilité pénale. Un arrêt de la cour administrative d’appel de Bordeaux postérieur a ainsi rappelé la possibilité pour un maire de refuser de publier un écrit qu’il estime diffamatoire ou injurieux, ou portant atteinte à l’ordre public et aux bonnes mœurs (CAA de Bordeaux, n° 12BX02449, 30 septembre 2013, Commune de la Plaine des Palmistes).

Pour autant, ce droit d’opposition devrait être manié avec une particulière circonspection en matière de propos injurieux et diffamatoires eu égard à la décision précitée du Conseil d’État, et ce d’autant plus, que la diffamation est retenue très difficilement dans le cadre de l’exercice du mandat électif, afin de permettre le libre débat politique, essentiel au fonctionnement démocratique (voir en ce sens : Cour européenne des Droits de l’Homme, 12 avril 2012, affaire M. de Lesquen du Plessis-Casso, n° 54216/09).

La possibilité de recruter des collaborateurs de cabinet

Les autorités territoriales peuvent recruter des collaborateurs de cabinet pour les assister dans leur double responsabilité politique et administrative (article 110 de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale).

Toutes les collectivités peuvent créer au moins un emploi de cabinet, quelle que soit leur importance. En revanche, le nombre d’emplois de cabinet est limité en fonction de la taille démographique de la collectivité (cf. article 10 décret n°87-1004 du 16 décembre 1987 relatif aux collaborateurs de cabinet des autorités territoriales).

En pratique, les collaborateurs de cabinet sont recrutés directement par l’autorité territoriale dans la limite des crédits votés par l’assemblée délibérante. Dans leurs missions, les collaborateurs ne rendent compte qu’à l’autorité territoriale qui décide des conditions et des modalités d’exécution du service.

La possibilité de recruter des collaborateurs de groupes d’élus

Enfin, l’article L.2121-28 prévoit que pour les communes de plus de 100 000 habitants, le maire peut, dans les conditions fixées par le conseil municipal et sur proposition des représentants de chaque groupe, affecter aux groupes d'élus une ou plusieurs personnes, dénommées collaborateurs de groupes (article 110-1 de la loi n° 84-53 précitée).

Le conseil municipal ouvre au budget de la commune, sur un chapitre spécialement créé à cet effet, les crédits nécessaires à ces dépenses, sans qu'ils puissent excéder 30 % du montant total des indemnités versées chaque année aux membres du conseil municipal.

L'élu responsable de chaque groupe d'élus décide des conditions et des modalités d'exécution du service confié que ces collaborateurs accomplissent auprès de ces groupes au sein de l'organe délibérant.

Nous vous rappelons que HGI-ATD ne répond qu'aux sollicitations de ses adhérents. Toute demande de documentation, conseil ou assistance ne respectant pas cette condition ne pourra aboutir.