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    L'interdiction de participation des personnes morales au financement des campagnes électorales

    Article

    L'article L.52-8 alinéa 2 du code électoral interdit aux personnes morales de participer, sous quelque forme que ce soit, au financement des campagnes électorales. Il prévoit, en effet, que « les personnes morales, à l'exception des partis ou groupements politiques, ne peuvent participer au financement de la campagne électorale d'un candidat, ni en lui consentant des dons sous quelque forme que ce soit, ni en lui fournissant des biens, services ou autres avantages directs ou indirects à des prix inférieurs à ceux habituellement pratiqués ».

    La doctrine s'accorde à dire que l'application de cette disposition doit être calquée sur celles consacrées au financement et au plafonnement des dépenses électorales, lesquelles sont applicables « pendant l'année précédant le premier jour du mois de l'élection », soit au 1er mars 2013 pour des échéances fixées aux 23 et 30 mars 2014.

    Parmi les aides interdites figurent celles liées à l'utilisation de moyens municipaux.

    Conditions pour qu'une aide soit considérée comme prohibée au sens de l'article l.52-8 alinéa 2

    Afin de déterminer si l'initiative d'une collectivité, par exemple une publication ou une manifestation, constitue un don prohibé, le juge examine si celle-ci intéresse directement ou non la campagne d'un candidat (CE, 8 juin 2005, n° 273360: dans cette affaire, le juge a considéré que les dépenses afférentes à l'édition et à la diffusion, par une commune et une communauté de communes, de diverses publications ayant notamment pour objet de dresser un bilan de l'action menées par les collectivités intéressées, mais qui ne font aucune référence à la candidature de l'intéressé aux élections cantonales, « ne peuvent dès lors être regardées comme intéressant directement la campagne de ce dernier en vue de son élection aux fonctions de conseiller général, ne sauraient constituer un don accordé par la personne morale »).

    Pour ce faire, le juge utilise plusieurs critères. L'initiative de la collectivité sera ainsi considérée comme un don prohibé si:

    • elle fait référence aux élections à venir ... (CE, 13 mai 2009, n° 321879: « les dépenses relatives à l'édition et à la diffusion de la brochure intitulée Projet d'agglomération de la Dracénie 2007-2013, qui se borne à décrire le contexte local et qui fixe les orientations stratégiques de la communauté d'agglomération, sans faire aucune référence aux échéances électorales de mars 2008, ne peuvent être regardées comme un don accordé par une personne morale [...] »).
    • .. ou à une candidature (CE, n° 273360 susvisé).
    • le ton employé est polémique ou militant (CE, 20 mai 2005, n° 274400: les passages d'une revue municipale relatifs à des sujets de politique nationale ne peuvent, eu égard aux thèmes abordés et au ton employé, être regardés comme ayant un caractère de propagande électorale ; dès lors, cette publication ne peut être regardée comme un avantage procuré par la collectivité).
    • la publication relaie les thèmes de campagne d'un candidat (Cons. Constit., 21 novembre 2002, n° 2002-2672 AN: « les éditoriaux du maire qui occupent la première page des numéros d'octobre et novembre 2001 et mars 2002, relèvent de la propagande électorale en raison de leur caractère polémique relayant les thèmes de la campagne du candidat »).

    Le juge peut également prendre en compte:

    • le caractère habituel ou non de l'initiative de la collectivité: CE, 29 juillet 2002, n° 239486: constitue un document de propagande et un avantage prohibé, le journal municipal qui parait régulièrement depuis vingt ans et dans lequel sont annoncées des dates et lieux de réunions, ainsi qu'un appel à voter pour un candidat aux prochaines élections municipales).
    • ou sa date de publication (CE Ass., 18 décembre 1996, n° 176283 176741 : sur la publication, dans les semaines qui ont précédé la tenue des élections, d'un numéro du journal municipal constituant un document de propagande électorale).

    Les sanctions encourues en cas de méconnaissance des dispositions de l'article L.52-8 sont les suivantes:

    • Pour les communes de moins de 9.000 habitants:
      • Le juge peut d'abord prononcer l'annulation de l'élection s'il apparaît que l'irrégularité a pu altérer la sincérité du scrutin.
      • Le candidat qui a bénéficié d'un don ou d'un avantage prohibé encourt également des sanctions pénales puisqu'il s'expose à une amende de 3.750 € et à un emprisonnement d'un an, ou à l'une de ces deux peines seulement.

        Il convient signaler que le donateur s'expose, dans ce cadre, aux mêmes peines.
    • D'autres sanctions peuvent être prononcées pour les candidats à des élections dans les communes de plus de 9.000 habitants soumis aux obligations de tenue d'un compte de campagne, de désignation d'un mandataire et de respect du plafond de dépenses. Il s'agit de l'inéligibilité du candidat, du rejet du compte de campagne et de la réintégration des sommes.

    Exemples d'application de l'article l.52-8

    Un avantage prohibé au sens de l'article L.52-8

    S'agissant de la fourniture de moyens humains et matériels

    Agents publics: la fourniture à un candidat de l'assistance d'agents durant une campagne électorale alors qu'ils sont dans l'exercice de leurs missions et qu'ils ne sont pas en congés (CE, 8 novembre 1999, n° 201966 ; CE, 15 juin 2009, n° 321873).

    Matériel: la fourniture à un candidat de matériel à un prix inférieur à la valeur réelle (CE, 11 juin 2009, n° 321573: sur l'utilisation, par un candidat, de clichés photographiques appartenant à la commune et dont les droits d'utilisation lui avaient été cédés à un prix manifestement inférieur à la valeur réelle de ces clichés, en l'occurrence 1 € la photo).

    Salles municipales: la mise à disposition d'une salle municipale au profit exclusif d'un seul candidat (CE, 18 mars 2005, n° 273946).

    L'affichage: l'apposition, par la commune, d'affiches louant l'action de l'équipe sortante (CE, 13 novembre 2009, n° 325551).

    Les fichiers informatiques: la mise à disposition du fichier des abonnés du service municipal de l'eau à des fins de communication électorale (CE, 30 septembre 2002,  n° 239882).

    La confection, au profit d'un candidat, d'un jeu d'étiquettes réalisé par le secrétariat de la mairie à partir des renseignements figurant sur la liste électoral, dès lors que le prix de la prestation n'a pas été acquitté et que les autres candidats n'ont pas été informés de cette facilité (CE, 30 janvier 2001, n° 236583). Pour rappel, tout électeur, candidat, parti ou groupement politique peut prendre communication et obtenir copie de la liste électorale (article L.28).

    S'agissant des publications

    Bilan de mandat: la publication par la commune, dans son bulletin d'informations, d'un bilan complet et flatteur de l'action menée par l'équipe sortante, ce bilan présentant, par rapport aux numéros précédents, un caractère exceptionnel tant par sa pagination que par son contenu (CE, 22 novembre 1996, n° 177469).

    Editoriaux d'élus: la publication d'un éditorial du maire dans le bulletin municipal présenté sur la première page de trois numéros, en raison de son caractère polémique relayant des thèmes de campagne du candidat (Cons. Constit., 21 novembre 2002,  n° 2002-2672 AN).

    Photographies des élus: l'utilisation, à titre gratuit, de clichés photographiques du candidat appartenant à la commune (CE, 29 janvier 1997, n° 176796).

    En revanche, n'est pas considéré comme un avantage prohibé au sens de l'article L.52-8:

    En ce qui concerne les manifestations

    Les fêtes et cérémonies dès lors qu'elles revêtent un caractère traditionnel et qu'elles ne sont pas assorties d'actions destinées à influencer les électeurs (Cons. Constit., 13 décembre 2007, n° 2007-3844 AN).

    Tel est en particulier le cas d'un repas des anciens organisées par la commune qui présente le caractère d'une manifestation habituelle même s'il est organisé à une date avancée par rapport aux années précédentes, ce changement de date résultant « de la seule disponibilité pendant les vacances scolaires d'un local plus vaste nécessaire pour accueillir un nombre croissant de participants » (CE, 17 juin 2009, n° 322085).

    En ce qui concerne la mise à dispositions de biens

    Le fait qu'une commune ait fait bénéficier un candidat d'un vaste abri de plein air pour tenir une réunion publique, dès lors qu'il est établi que la commune a mis gratuitement à la disposition des autres candidats des salles équipées pour recevoir le public (Cons. Constit., 13 février 1998, n° 97-2201/2220 AN).

    Le fait, pour une régie municipale de transports, de mettre à la disposition d'un candidat un emplacement de parking sur lequel la liste conduite par l'intéressé a installé une tente destinée à lui permettre d'assurer des permanences électorales et diverses manifestations dans le cadre de la campagne électorale, cette mise à disposition ayant été consentie à un prix équivalent à celui qui est habituellement pratiqué pour une telle utilisation (CE, 15 mai 2009, n° 322061).

    En ce qui concerne les publications

    La publication, dans le bulletin municipal, de l'éditorial et la photo du maire, si cette pratique est habituelle (CE n° 274400 susvisé).

    La diffusion de la revue municipale dont ni le format, ni la périodicité n'ont été modifiés pendant la période électorale, dont les articles ou éditoriaux du candidat ne traitent que de la situation de la commune et des réalisations de la municipalité, sans excéder l'objet habituel d'une telle publication, sans faire référence aux échéances électorales (CE n° 274400 susvisé).

    Les tribunes de l'opposition: le Conseil d'Etat considère que l'utilisation électorale par les élus d'opposition de la tribune qui leur est réservée dans le bulletin municipal, est insusceptible d'être qualifiée de don de la collectivité au sens de l'article L.52-8 susvisé, parce qu'il estime que « la commune ne saurait contrôler le contenu des articles publiés dans ce cadre [le bulletin d'information municipale], qui n'engagent que la responsabilité de leurs auteurs » (CE, 7 mai 2012, n° 353536: il convient de signaler que par cet arrêt, le Conseil d'Etat revient sur sa jurisprudence antérieure puisqu'auparavant, il considérait qu'un article publié dans l'espace réservé à l'opposition pouvait être « regardé comme un document de propagande [...] qui, compte tenu de sa gratuité, est assimilable à un don provenant d'une personne morale, prohibé par l'article L.52-8 du code électoral » – CE, 3 juillet 2009, n° 322430).

    L'utilisation par le candidat des fonds d'une association de soutien

    Si les candidats à des échéances électorales peuvent avoir recours à des associations (ou comités) de soutien, il convient néanmoins qu'ils observent la plus grande prudence puisque cette situation pourrait contrevenir aux dispositions de l'article L.52-8 du code électoral qui interdisent aux personnes morales de participer au financement des campagnes électorales.

    Il y a financement ou avantage prohibé au sens de cette disposition si l'association:

    • consent un don au candidat (CE, 31 décembre 2008, n° 318379: doit être considérée comme un don prohibé au sens de l'article L.52-8 la prise en charge, par une association, du coût de la publication de plaquettes et de diverses autres dépenses au profit d'un candidat et de la liste qu'il mène) ;
    • lui fournit des biens, services ou autres avantages directs ou indirects, pour un prix inférieur à ceux qui se pratiquent habituellement sur le marché.

    Pour que les candidats puissent néanmoins utiliser les fonds d'une association de soutien, cette structure devra être considérée comme un groupement ou parti politique, et se soumettre à la législation sur le financement de ces formations (loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique

    Paru dans :

    Conseil en diagonale n°11

    Date :

    1 janvier 2014

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