Démocratie de proximité: statut et droits des élus( Loi n° 2002-276 du 27 février 2002 )
Loi
- Dispositions relatives au statut de l'élu
- Droit des élus au sein des assemblées locales
Les dispositions de la loi relative à la démocratie de proximité étaient attendues tant par les citoyens que par les élus, puisqu'elles renforcent les droits de chacun d'eux. Ce texte s'inscrit dans la réflexion menée par la Commission pour l'avenir de la décentralisation, présidée par Pierre Mauroy. Cette commission a publié un rapport intitulé « Refonder l'action publique local » qui propose diverses orientations en faveur de l'amélioration de la décentralisation. A la suite de ce rapport, et à la demande du Premier Ministre, s'est tenu le 17 janvier 2001 un débat d'orientation générale sur la décentralisation qui a défini les six priorités autour desquelles doit se mettre en place la réforme de la décentralisation. Parmi ces six priorités figure l'approfondissement de la démocratie locale. Ce texte de loi, dont nous vous proposons un commentaire détaillé, constitue donc la première traduction législative des réformes annoncées.
Dans l'exposé des motifs (Projet de loi Assemblée Nationale n° 3089) on retrouve résumé l'essentiel des objectifs de ce texte: il s'agit d'engager une nouvelle étape de la décentralisation fondée à la fois sur l'idée de démocratie de proximité favorisant l'expression de la citoyenneté au niveau local, et sur celle d'une démocratisation des mandats locaux, qui nécessite une amélioration des conditions d'exercice de ces mandats.
Nous allons nous attacher à vous présenter les dispositions relatives aux droits et au statut des élus.
Dispositions relatives au statut de l'élu
Conciliation du mandat avec une activité professionnelle (articles 65 à 67)
Campagne électorale – article 65
Les employeurs sont tenus de laisser, sur leur demande, aux salariés candidats au conseil municipal dans une commune d'au moins 3.500 habitants, au conseil général, au conseil régional et au Parlement européen le temps nécessaire à la campagne électorale, dans la limite de dix jours ouvrables.
Ces dispositions sont applicables aux fonctionnaires et aux agents non titulaires de l'Etat, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics ainsi qu'aux personnels des entreprises publiques, pour autant qu'ils ne bénéficient pas de dispositions plus favorables.
Crédit d'heures – article 66
Un nouveau dispositif de crédits d'heures est mis en place pour tous les élus: maires, adjoints et conseillers municipaux. Ce crédit, forfaitaire et trimestriel, est fixé par référence à la durée hebdomadaire légale du travail. Le montant d'heures est précisé par l'article 66 et dépend de la strate de population des communes. Les heures non utilisées pendant un trimestre ne sont pas reportables.
Compensation de pertes de revenus – article 67
Les pertes de revenu subies par les conseillers municipaux qui exercent une activité professionnelle salariée ou non salariée et qui ne bénéficient pas d'indemnités de fonction peuvent être compensées par la commune ou par l'organisme auprès duquel ils la représentent. Ce régime s'applique si les pertes de revenus résultent du temps passé à l'administration de la commune, même dans le cadre des crédits d'heures pour les salariés.
Cette compensation est limitée à soixante-douze heures par élu et par an. Chaque heure ne peut être rémunérée à un montant supérieur à une fois et demie la valeur horaire du SMIC.
Les mesures résultant des articles 66 et 67 sont applicables aux élus intercommunaux (article 97).
Garanties à l'issue du mandat (articles 68 à72)
Congé de formation – article 68
Cet article donne droit à tout maire, adjoint d'une commune de 20 000 habitants au moins, et aux présidents et vice-présidents de conseil général ou régional, de bénéficier d'une formation professionnelle et d'un bilan de compétences, tels que définis par le code du travail, s'il a cessé son activité professionnelle salariée pour l'exercice de son mandat.
Le temps passé au titre du mandat local est assimilé aux durées d'activités exigées pour l'accès à ces congés.
Allocation différentielle de fin de mandat – article 69
A l'issue de son mandat, tout maire d'une commune de 1 000 habitants au moins, tout adjoint d'une commune de 20 000 habitants au moins, ou tout président ou vice-président de conseil général ou régional, peut percevoir à l'issue de son mandat, et sur sa demande, une allocation différentielle de fin de mandat, s'il a cessé son activité professionnelle pour exercer son mandat et s'il remplit certaines conditions.
Cette allocation, versée pendant six mois maximum, est égale au plus à 80% de la différence entre le montant de l'indemnité brute mensuelle perçue durant l'exercice du mandat et l'ensemble des ressources dont l'élu dispose à l'issue de celui-ci.
L'allocation est financée par une cotisation annuelle obligatoire versée par les communes de 1 000 habitants, les EPCI à fiscalité propre, les départements et les régions. L'assiette de la cotisation obligatoire est constituée par le montant total des indemnités susceptibles d'être allouées par la collectivité ou l'établissement à ses élus.
Enfin, le taux de la cotisation obligatoire est fixé par décret compte tenu des besoins de financement du fonds. Il ne peut, toutefois excéder 1,5% (article 70).
L'application de ce principe pour les élus intercommunaux est prévu par l'article 97.
Honorariat – article 71
A l'identique des maires, maires délégués et adjoints, l'honorariat est créé pour les conseillers généraux et régionaux qui ont exercé leurs fonctions électives pendant dix-huit ans au moins dans le même département.
Discriminations professionnelles – article 72
Cet article renforce la protection des élus contre les discriminations professionnelles. Ainsi, il est interdit à tout employeur de prendre en considération les absences liées à l'exercice du mandat, pour arrêter ses décisions en ce qui concerne l'embauche, la formation professionnelle, l'avancement, la rémunération et l'octroi d'avantages sociaux.
Formation en début et en cours de mandat (articles 73 à 76)
Exercice du droit à la formation – article 73
Il est prévu que les collectivités locales délibèrent sur l'exercice du droit à la formation de leurs membres, dans les trois mois suivant le renouvellement des assemblées délibérantes. Elles déterminent les orientations et les crédits ouverts à ce titre.
Un tableau, qui donne lieu à un débat annuel sur la formation des membres de l'assemblée, récapitulant les actions de formation des élus financées par la collectivité, est annexé au compte administratif.
Cette disposition entrera en vigueur dans un délai de trois mois à compter de la publication de la présente loi.
L'article 95 précise d'autre part que, sans préjudice des dispositions plus favorables qui leur seraient applicables, les agents contractuels de l'Etat, des collectivités locales et de leurs établissements publics administratifs qui exercent des fonctions publiques électives bénéficient du droit à la formation et des garanties accordées aux titulaires des mandats locaux.
Congé de formation et remboursement des frais – articles 74 et 75
La durée du congé de formation passe de six à dix-huit jours pour les élus qui ont la qualité de salariés. De la même manière, les pertes de revenu subies par l'élu du fait de l'exercice de son droit à formation (remboursement des frais de déplacement, de séjour et d'enseignement) sont compensées par la commune dans la limite de dix-huit jours par élu pour la durée du mandat et d'une fois et demie la valeur horaire du SMIC. Comme auparavant, le montant des dépenses de formation ne peut excéder 20% du montant total des indemnités de fonction qui peuvent être allouées aux élus de la commune.
Un décret en Conseil d'Etat précisera les modalités d'application de ces dispositions.
Transfert de la compétence formation vers un EPCI – article 76
Les communes peuvent transférer les compétences qu'elles détiennent en matière de formation des élus (orientations et crédits ouverts à ce titre) à la structure intercommunale dont elles sont membres.
Indemnités de fonction (articles 78 à 83)
Délibération sur les indemnités de fonction – article 78
Les assemblées locales délibèrent dans un délai de trois mois après leur renouvellement, sur les indemnités de fonction de leurs membres. La délibération est accompagnée d'un tableau annexe récapitulant l'ensemble des indemnités allouées aux élus. Ces mesures sont applicables aux EPCI (article 97).
Nouvelle disposition très importante: les maire des commune de moins de 1 000 habitants perçoivent l'indemnité maximale, sauf si le conseil municipal en décide autrement. L'attribution aux maires des communes de moins de 1 000 habitants, de leur indemnité au taux maximal est donc automatique, sous réserve d'une décision contraire des conseils municipaux. La circulaire préfectorale du 25 mars 2002 relative au régime indemnitaire des élus, précise que pour sa première application, l'attribution automatique sera effective lorsque les conseils municipaux auront délibéré sur les indemnités de leurs membres en application de l'article 99 de la loi. Dans l'intervalle, les délibérations antérieures continuent de s'appliquer.
Par ailleurs, sauf décision contraire des membres de la délégation spéciale, les présidents et membres de délégations spéciales faisant fonction d'adjoint perçoivent l'indemnité fixée par délibération du conseil municipal pour le maire et les adjoints.
Enfin, la circulaire précitée rappelle qu'afin de tenir compte des délais qui s'écoulent entre la parution de la loi et la date de délibération des assemblées locales sur les nouvelles mesures indemnitaires, qui doit intervenir dans les trois mois suivant la publication de la loi, il sera admis que, dans l'hypothèse où la délibération fixant les taux des indemnités prévoirait l'entrée en vigueur de cette décision au 1er mars 2002, ces indemnités pourront être calculées depuis cette date. En revanche, si la délibération fixant les taux des indemnités ne mentionne aucune date d'entrée en vigueur, les indemnités versées ne pourront pas être calculées à une date antérieure à celle à laquelle la décision acquiert un caractère exécutoire par sa transmission au représentant de l'Etat.
Revalorisation des indemnités d'adjoint – article 81
Les indemnités votées par les conseils municipaux pour l'exercice effectif des fonctions d'adjoint au maire et de membre de délégation spéciale faisant fonction d'adjoint au maire sont revalorisées. En effet, celles-ci sont désormais fixées par référence à l'indice terminal 1015 de la fonction publique, comme pour les maires. Un tableau donne le taux maximal de l'indemnité en fonction de la population communale. Dans les faits, cette nouvelle indexation permet une revalorisation de 40 % des indemnités versées jusqu'alors.
L'indemnité peut dépasser le maximum prévu par ce tableau, à condition que le montant total des indemnités maximales susceptibles d'être allouées au maire et aux adjoints ne soit pas dépassé. L'indemnité versée à un adjoint ne peut toutefois excéder l'indemnité maximale susceptible d'être allouée au maire de la commune.
Enfin, dans les communes de 20 000 habitants au moins, lorsqu'un adjoint a interrompu toute activité professionnelle pour exercer son mandat et que le maire lui retire les délégations de fonction qu'il lui avait accordées, la commune continue de lui verser, dans les cas où il ne retrouve pas d'activité professionnelle et pendant trois mois au maximum, l'indemnité de fonction qu'il percevait avant le retrait de la délégation.
Indemnisation des conseillers municipaux – article 82
Dans les communes de moins de 100 000 habitants, il peut être versé une indemnité pour l'exercice effectif des fonctions de conseiller municipal. Cette indemnité est égale au maximum à 6% du terme de l'indice 1015 de la fonction publique. De plus, le conseiller municipal ayant reçu délégation de fonctions de la part du maire ou suppléant le maire sous certaines conditions, peut également percevoir une indemnité allouée par le conseil municipal. Ces indemnités ne sont pas cumulables entre elles.
Indemnisation des conseillers généraux et régionaux – article 83
Les conseils généraux et régionaux ont la possibilité de réduire de moitié maximum les indemnités de leurs élus en fonction de leur assiduité. Dans le même temps, l'indemnité allouée au président de ces deux assemblées, est majorée. En effet, elle est égale au maximum au terme de référence de l'indice brut 1015 de la fonction publique majoré de 45 % (et non plus 30 %).
Indemnisation des élus intercommunaux – article 99
Le régime indemnitaire des présidents et vice-présidents des EPCI est maintenu. La suppression par la loi du double barème des maires et la modification de celui des adjoints ont conduit pour les EPCI, à maintenir le dispositif actuel à titre transitoire. Un nouveau décret déterminera les montants maxima des indemnités de ces élus par référence à l'indice brut 1015, comme pour l'ensemble des élus locaux. La circulaire préfectorale du 25 mars 2002 précise en outre que jusqu'à la publication de ce décret, les barèmes indemnitaires des présidents et vice-présidents des EPCI qui perçoivent des indemnités de fonction en application de l'article L. 5211-12 du CGCT sont maintenus en vigueur.
Remboursement de frais (articles 84 à 88)
Le régime de remboursement de frais est considérablement élargi.
Ainsi, est autorisé le remboursement par la commue, sur présentation d'un état de frais et après délibération du conseil municipal, les dépenses liées à l'exercice d'un mandat spécial³. (Le Conseil d'Etat a défini le mandat spécial comme « devant s'entendre de toutes les missions accomplies par l'élu avec l'autorisation du conseil municipal dans l'intérêt des affaires communales, à l'exclusion seulement de celles qui lui incombent en vertu d'une obligation expresse », CE, 24 mars 1950, Sieur Maurice). S'agissant, des frais de garde d'enfants ou d'assistance aux personnes âgées, handicapées ou à celles qui ont besoin d'une aide personnelle à leur domicile le remboursement ne peut excéder, par heure, le montant horaire du SMIC. Ces dispositions sont également applicables aux conseillers municipaux qui ne perçoivent pas d'indemnités de fonction et dont les frais précités ont été occasionnés à cause d'assistance à certaines réunions (conseil municipal, commission dont il est membre, bureaux ou organismes où il représente la commune).
De même les membres du conseil municipal peuvent bénéficier du remboursement des frais de transport et de séjour qu'ils ont engagés pour se rendre à des réunions dans des instances ou organismes où ils représentent leur commune ès qualité, lorsque la réunion a lieu hors du territoire de celle-ci.
Des dispositions particulières sont prévues pour les élus en situation de handicap: ils peuvent bénéficier du remboursement des frais spécifiques engagés au titre de l'exercice de leur mandat. De plus, l'exercice d'une fonction élective est assimilée à celle d'une activité professionnelle pour l'ouverture à l'allocation compensatrice.
Enfin, les dépenses exceptionnelles d'assistance et de secours engagées en cas d'urgence par le maire ou un adjoint sur leurs deniers personnels peuvent leur être remboursées par la commune sur justificatif, après délibération du conseil municipal.
Protection des élus
Protection sociale (articles 89 à 92)
Pour la détermination du droits aux prestations sociales, le temps d'absence lié à l'exercice du mandat est assimilé à une durée de travail effective.
Un élu en activité qui perçoit une indemnité de fonction qui ne peut effectivement exercer ses fonctions en cas de maladie, maternité, paternité ou accident, a droit au versement d'une indemnité de fonction au plus égale à la différence entre l'indemnité qui lui était allouée antérieurement et les indemnités journalières versées par son régime de protection sociale. Les modalités d'application de ces dispositions seront fixées par décret.
Les maires qui ont cessé toute activité professionnelle pour l'exercice de leur mandat et ne relèvent plus à titre obligatoire, d'un régime de sécurité sociale, sont affiliés au régime général de la sécurité sociale pour les prestations en nature et en espèces des assurances maladie, maternité, invalidité et décès.
Ces dispositions sont également applicables aux adjoints des communes 20.000 habitants au moins.
Enfin, le régime de « garantie accident » est étendu aux conseillers municipaux et délégués spéciaux. Ainsi, lorsque ces élus sont victimes d'un accident survenu dans l'exercice de leurs fonctions, les collectivités publiques prévoient la prise en charge des frais médicaux et paramédicaux occasionnés.
Protection générale (article 101)
Ce droit à la protection était déjà mentionné dans le CGCT, en référence à l'article 11 du statut général des fonctionnaires (loi n° 83-634 du 13 juillet 1983). Le nouvel article L. 2123-35 introduit par la loi reprend l'article applicable aux fonctionnaires en l'adaptant aux élus.
Ainsi, la commune est notamment tenue de protéger le maire ou les élus municipaux le suppléant ou ayant reçu délégation, contre les violences, menaces ou outrages dont ils pourraient être victimes à l'occasion de leurs fonctions et de réparer, le préjudice qui en est résulté.
Droit des élus au sein des assemblées locales
Mission d'information et d'évaluation (article 8)
Dans les communes de 50 000 habitants et plus, les EPCI regroupant une population de 50 000 habitants ou plus, les départements et les régions, lorsqu'une quotité d'élus (un sixième pour les élus communaux et intercommunaux et un cinquième pour les élus départementaux et régionaux) le demande, il peut être créée une mission d'évaluation et d'information chargée de recueillir des éléments d'information sur une question d'intérêt local ou de procéder à l'évaluation d'un service public local.
Expression de l'opposition (article 9)
Un espace dédié à l'expression de l'opposition doit être réservé dans les bulletins d'information générale diffusés par les communes de 3 500 habitants et plus, les EPCI qui comprennent au moins une ville de 3 500 habitants et plus, les départements et les régions. Les modalités d'application de cette disposition sont définies par le règlement intérieur.
Délégation de fonction (articles 10 à 13)
Les conseillers municipaux peuvent se voir déléguer une partie des fonctions du maire, en cas d'empêchement des adjoints ou dès lors que ceux-ci sont tous titulaires d'une délégation. Ce principe est étendu aux membres du bureau des EPCI, aux membres du conseil général ou à ceux du conseil régional.
Extension des pouvoirs des maires (article 44)
Une délégation supplémentaire est octroyée au maire, par délégation du conseil municipal en matière d'opérations financières (article L. 2122-22 3°).
Ainsi, il peut être chargé « de procéder, dans les limites fixées par le conseil municipal, à la réalisation des emprunts destinés au financement des investissements prévus par le budget, et aux opérations financières utiles à la gestion des emprunts, y compris les opérations de couverture des risques de taux et de change, et de passer à cet effet les actes nécessaires ».
La même extension de pouvoir est donnée aux présidents du conseil général et régional.
Remplacement d'un conseiller municipal (article 63)
Le candidat appelé à remplacer le conseiller municipal défaillant en cours de mandat qui se trouve de ce fait dans un des cas d'incompatibilité mentionnés à l'article L. 46-1 du code électoral, dispose d'un délai de trente jours à compter de la date de la vacance pour faire cesser cette incompatibilité en démissionnant de l'un des mandats visés par ces dispositions. A défaut d'option dans le délai imparti, le remplacement est assuré par le candidat suivant dans l'ordre de la liste.
Nous vous rappelons que HGI-ATD ne répond qu'aux sollicitations de ses adhérents. Toute demande de documentation, conseil ou assistance ne respectant pas cette condition ne pourra aboutir.
