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Le nouvel article L.2125-1-1 dans le code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP), dans sa version issue de la loi climat-résilience du 22 août 2021 donne la possibilité au conseil municipal de « décider par délibération de délivrer à titre gratuit les autorisations d'occupation temporaire du domaine public communal, lorsqu'elles sont sollicitées au bénéfice de personnes morales de droit public ou de personnes privées qui participent au développement de la nature en ville et répondent à un objectif d'intérêt public en installant et entretenant des dispositifs de végétalisation. ».

La nécessité d'une "délibération-cadre" du conseil municipal

Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune (article L.2121-29 du code général des collectivités territoriales - CGCT) et délibère sur la gestion des biens communaux (article L.2241-1 du même code). Il dispose donc d’un pouvoir général d'administration sur les dépendances du domaine communal, pouvoir au titre duquel il détermine l'affectation et l’usage de ces dépendances (V. à cet égard, par analogie : CE, 21 mars 1990, Cne La Roque-d'Anthéron, n° 76765)¹. 

Pour ce qui concerne plus particulièrement la végétalisation des espaces publics, la loi climat-résilience du 22 août 2021 a introduit, ainsi qu’il a été dit précédemment, une nouvelle disposition au sein du CGPPP (article L.2125-1-1 du CGPPP) prévoyant que le conseil municipal peut autoriser par délibération l'occupation temporaire du domaine public communal « …au bénéfice de personnes morales de droit public ou de personnes privées qui participent au développement de la nature en ville et répondent à un objectif d'intérêt public en installant et entretenant des dispositifs de végétalisation… ».  

Il en résulte que le conseil municipal peut prendre une délibération spécifique approuvant le principe d’une végétalisation par des tiers des espaces qui relèvent du domaine public général (par exemple, les places communales), ou routier (par exemple, les trottoirs et accotements bordant les voies communales), de la commune. Cette délibération doit préciser « …les dispositifs de végétalisation pouvant bénéficier d'autorisations d'occupation temporaire, la durée pour laquelle les autorisations d'occupation temporaire [seront] délivrées et, le cas échéant, les règles à respecter en matière d'occupation du domaine ». 

Lorsque la délivrance de ces permis de végétaliser concerne des dépendances du domaine public routier communal dont la gestion a été transférée à un EPCI, il sera nécessaire de recueillir l’avis préalable de cet EPCI sur la compatibilité de ces autorisations avec l’affectation de ce domaine.   

L'autorité compétente pour délivrer les autorisations de végétaliser en fonction du type de dépendance du domaine public concerné et la forme de ces autorisations

Le cas des trottoirs 

Les trottoirs établis en bordure des voies publiques présentent, dans leur ensemble, le caractère de dépendances de ces voies (CE, 14 mai 1975, n° 90899). 

L’occupation privative de ces dépendances ̶ pour autoriser, par exemple, la réalisation de plantations autour des arbres qui y sont implantés  ̶  nécessite soit une permission de voirie dans le cas où elle donne lieu à emprise, soit un permis de stationnement dans les autres cas (article L.113-2 du Code de la voirie routière). Le critère de distinction entre autorisation de voirie et autorisation de « stationner » est donc un critère physique fondé sur l'atteinte matérielle à l'intégrité du domaine public routier, c'est-à-dire la modification de l'assiette de la voie ou de ses dépendances.  

Un permis de stationnement est ainsi suffisant lorsque l'occupation ne comporte aucune emprise au sol, ou une emprise superficielle², sans modification profonde et durable de celui-ci (par ex., en cas d’installations de bacs, de tables non fixées, de parasols…), alors qu’une autorisation de voirie est requise en cas d’ancrage dans le sol ou de modification de celui-ci (par ex., en cas de pose de canalisations privées, d’installation de kiosques…). 

Il s’en déduit, sous réserve de l’appréciation souveraine du juge, que la simple plantation de fleurs, ou de plantes n’impliquant qu’une emprise superficielle, relève du régime de l’autorisation de « stationner ». 

L'autorité compétente pour délivrer les permis de stationner est celle qui détient la compétence de police du stationnement sur la dépendance du domaine public considérée, c'est-à-dire le maire en agglomération³(article L.2213-1 du Code général des collectivités territoriales), et ce quel que soit la catégorie de domaine public routier (communal, départemental ou national). Etant néanmoins précisé que seul le préfet est compétent pour délivrer des permis de stationner sur les routes classées à grande circulation. 

C’est donc au maire qu’il appartient en principe de délivrer, sous la forme de permis de stationner, les autorisations de végétaliser les trottoirs en agglomération. Sa compétence peut-elle toutefois perdurer s’il a transféré son pouvoir de police de la circulation et du stationnement au président de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, conformément aux dispositions de l’article L.5211-9-2 IA, alinéa 4, du CGCT ? 

De notre point de vue, la réponse est affirmative car il convient nécessairement de tenir compte des dispositions du nouvel article L.2125-1-1 du code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP) qui permettent au conseil municipal, de délibérer sur le principe d’une végétalisation gratuite par des tiers des dépendances du domaine public communal. Cette prérogative attribuée à l’assemblée communale implique, en présence d’une telle délibération et sous réserve de l’appréciation souveraine du juge, que le maire soit seul compétent pour délivrer les autorisations y afférentes, malgré un éventuel transfert des pouvoirs de police de la circulation et du stationnement au Président de l’EPCI.

Le cas des accotements

Les accotements constituent également des dépendances du domaine public routier lorsqu’ils participent à l’affectation de la voie qu’ils bordent, en contribuant par exemple au stationnement des usagers de cette voie (V. par ex. : CE, 29 novembre 1961, Dpt Bouches-du-Rhône : AJDA 1962, p. 38) ou au maintien et à la stabilité de celle-ci (CAA Lyon, 26 février 2002, n° 97LY01281). 

L'article L.2111-2 du CGPPP définit en effet les dépendances du domaine public comme des biens qui font également partie de ce domaine et qui en constituent un accessoire indissociable. 

Par application de ces critères, les accotements qui ne présentent pas un lien de dépendance physique ou fonctionnelle avec une voie publique ne relèvent pas du domaine public routier mais du domaine public général de la collectivité ; voire, à défaut, de son domaine privé⁴. 

Aux termes de l'article L.2111-1 du CGPPP : « … le domaine public [« général »] d'une personne publique (…) est constitué des biens lui appartenant qui sont soit affectés à l'usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu'en ce cas ils fassent l'objet d'un aménagement indispensable à l'exécution des missions de ce service public ».

Pourraient ainsi constituer des dépendances du domaine public « général » de la commune les espaces situés entre les trottoirs et les habitations riveraines, s’ils sont affectés à l'usage direct du public (par ex., en cas d’installation de cheminements, de bancs publics, de réalisation de plantations par la commune pour ombrager ces espaces, etc.). 

L’occupation d’une dépendance du domaine public « général », lorsqu’elle ne donne lieu qu’à une emprise superficielle, nécessite la délivrance préalable d’un titre d’occupation temporaire qui peut prendre la forme d’une autorisation unilatérale (Arrêté) ou d’une convention d’occupation temporaire (COT). Une telle autorisation revêt, conformément à l’article L.2122-3 du CGPPP, un caractère précaire et révocable. Elle peut donc être résiliée de façon unilatérale par la commune, pour un motif d’intérêt général. Une résiliation pour ce motif ne donne lieu au paiement d’une indemnité que si l’occupant a conclu une COT, et à la condition que cette convention prévoie expressément une telle indemnisation. L’occupant ne bénéficie en outre d’aucun droit au renouvellement de son titre d’occupation, lorsque celui-ci arrive à expiration.   

Aux termes de l'article R.2241-1, alinéa 2, du CGCT : « Les autorisations d'occupation ou d'utilisation du domaine public communal sont délivrées par le maire ». Le maire est effet compétent pour délivrer, retirer ou abroger les autorisations d'occupation du domaine public, qu'il s'agisse d'autorisations unilatérales ou conventionnelles (V. à cet égard : CE, 26 mai 2004, n° 242087 ; CE, 18 novembre 2015, n° 390461 ou TA Strasbourg, 7 juillet 2022, n° 1906394). 

C’est donc au maire qu’il appartiendrait de délivrer l’autorisation - unilatérale ou conventionnelle - de végétaliser des accotements relevant du domaine public général de la commune aux personnes qui en font la demande. Ces autorisations seront délivrées dans les conditions fixées par le conseil municipal s’il fait usage des pouvoirs que lui confèrent les dispositions du nouvel article L.2125-1-1 précité du CGPPP, qui permettent au conseil municipal de fixer le cadre d’une végétalisation gratuite par des tiers des dépendances du domaine public communal.

Les accotements et autres espaces du même type qui appartiennent à la commune mais qui n’ont fait l’objet d’aucune affectation matérielle à l’usage du public relèvent quant à eux du domaine privé de la collectivité⁵. 

La loi instaure un principe de liberté de gestion des dépendances du domaine privé (article L.2221-1 du CGPPP). 

En pratique, la mise à la disposition gratuite d’accotements ou d’espaces du domaine privé communal à des particuliers, afin qu’ils y effectuent des plantations, qui s’analyserait en un prêt à usage, relèverait du conseil municipal, quand bien même ce dernier aurait délégué au maire la compétence pour décider de la conclusion et de la révision du louage de choses pour une durée n'excédant pas 12 ans, en application des dispositions de l’article L.2122-22, 5° du CGCT (V. à cet égard, Rép. min. n° 06581 : JO Sénat 13 décembre 2018, p. 6427).   

La possibilité d'une occupation gratuite du domaine public en cas de délivrance d'un permis de végétaliser

Le bénéficiaire d’une autorisation d’occupation privative du domaine public doit en principe s’acquitter du paiement d’une redevance domaniale (articles L.2125-1 du CGPPP). 

Le nouvel article L.2125-1-1 précité du CGPPP permet néanmoins au conseil municipal d’instaurer une gratuité d’occupation du domaine public communal au bénéfice des personnes qui souhaitent y installer des dispositifs de végétalisation urbains. Etant précisé, sous réserve de l’interprétation souveraine du juge, que cette gratuité s’applique aussi bien aux dépendances du domaine public général qu’à celles du domaine public routier communal. 

Elle est néanmoins soumise aux conditions suivantes : 

• les personnes qui sollicitent la commune pour végétaliser le domaine public ne doivent poursuivre aucun but lucratif ;  
• ces dispositifs de végétalisation doivent respecter « les règles applicables au titre des codes de l'urbanisme, de l'environnement et du patrimoine » et être compatibles avec la destination et l'usage du domaine public.  

Le conseil municipal devra donc à la fois valider le principe d’une occupation gratuite du domaine public communal, déterminer les dispositifs de végétalisation concernés, la durée des autorisations et le cas échéant, les règles d'occupation à respecter.

¹Etant précisé que le maire peut, par délégation du conseil, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat, d'arrêter et modifier l'affectation des propriétés communales utilisées par les services publics municipaux (article L.2122-22, 1° du CGCT). 

²Jugé par exemple, à cet égard, qu’une permission de voirie n’était pas nécessaire pour l'installation d'un ouvrage destiné à assurer l'amarrage d'un bateau (CE, 26 juin 1914, Rétif, p.789). 

³ Au plan juridique, l’agglomération est un « espace sur lequel sont groupés des immeubles bâtis rapprochés et dont l'entrée et la sortie sont signalées par des panneaux placés à cet effet le long de la route qui le traverse ou qui le borde » (article R.110-2 du code de la route). 

⁴ En effet, selon les dispositions de l’article L.2211-1 du CGPPP, les biens des personnes publiques qui ne relèvent pas du domaine public par application de ces dispositions font partie de leur domaine privé.

⁵ V. à cet égard : JurisClasseur Administratif. Fasc. 128 : Patrimoine des collectivités territoriales, point n°81. 

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