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La loi fixe les conditions dans lesquelles l’assemblée délibérante doit être convoquée. La jurisprudence a été amenée à préciser les modalités et les conséquences juridiques du non-respect de ces dispositions.

Cette Fiche technique rappelle les règles relatives à la convocation du conseil municipal, sachant que celles-ci sont applicables à la convocation de l’assemblée délibérante d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI), en raison du renvoi opéré par l’article L.5211-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT).

1. L’initiative de la convocation
2. Les exceptions au principe de la compétence du maire
3. Les règles de forme de la convocation
4. Forme et publicité de la convocation

L’initiative de la convocation

En principe, la responsabilité de la convocation de l’assemblée appartient au maire.

Toutefois, des circonstances exceptionnelles justifient des entorses à ce principe.

Le principe : la compétence du maire

L’article L.2121-10 du CGCT pose le principe selon lequel « toute convocation est faite par le maire ».

Cette compétence de principe est confirmée et généralisée par l’article L.2121-9 aux termes duquel « le maire peut réunir le conseil municipal chaque fois qu’il le juge utile ».

C’est donc le maire qui fixe souverainement le jour et l’heure de la séance, y compris le cas échéant dans des périodes qui peuvent ne pas convenir aux conseillers municipaux (TA Amiens, 9 février 1988, Juris-Data n° 1988-051331 : aucune disposition législative ou réglementaire n’interdit au maire de réunir le conseil municipal pendant le mois d’août alors même que les services de la mairie sont fermés et que deux conseillers sont absents pour cause de vacances).

Toute convocation, même adressée selon une procédure régulière, qui serait faite par une autre autorité, entraînerait l’irrégularité de la délibération du conseil municipal (CE, 23 juin 1993, n° 141488).

Les exceptions au principe de la compétence du maire

Plusieurs circonstances peuvent cependant justifier des exceptions au principe de la compétence du maire :

Convocation par l’ancien maire en cas de renouvellement général des conseils municipaux (article L.2121-7 alinéa 2 du CGCT).

 Convocation sur demande impérative : selon l’article L.2121-9 alinéa 2 du CGCT, le maire est tenu deconvoquer le conseil municipal « dans un délai maximal de trente jours quand la demande motivée est faite par le représentant de l’Etat dans le département ou par le tiers au moins des membres du conseil municipal en exercice dans les communes de 3 500 habitants et plus et par la majorité des membres du conseil municipal dans les communes de moins de 3 500 habitants ».

 Convocation par les adjoints : en cas d’absence, de suspension, de révocation ou de tout autre d’empêchement du maire, la convocation est faite par le premier adjoint (CE, 25 juillet 1986, n° 68309) ou, en cas d’empêchement de ce dernier, par « un adjoint, dans l’ordre des nominations et, à défaut d’adjoint, par un conseiller municipal désigné par le conseil ou, à défaut, pris dans l’ordre du tableau » (article L.2122-17 du CGCT).

De plus, en cas de démission définitive du maire, il appartient au premier adjoint, et non au doyen d’âge, de convoquer le conseil municipal (CE, 25 juillet 1986, n° 67767).

Les règles de forme de la convocation

 Toute réunion doit être précédée d’une convocation (article L.2121-10 du CGCT). Il s’agit-là d’une formalité substantielle dont la méconnaissance est de nature à entacher d’illégalité l’ensemble des délibérations adoptées lors de la séance (TA Grenoble, 21 février 1995, n° 924345).

Forme et publicité de la convocation

La convocation faite par le maire doit être « adressée par écrit, au domicile des conseillers municipaux ou, s’ils en font la demande, envoyée à une autre adresse ou transmise de manière dématérialisée » (article L.2121-10 du CGCT).

 Dans le cas d’un envoi électronique, le maire devra s’assurer que les conseillers sont effectivement équipés de l’installation nécessaire à leur réception et qu’ils ont été préalablement informés de ce mode de convocation.

En revanche, la loi n’impose pas que les conseillers aient expressément consenti à l’envoi des convocations par courrier électronique. Ce principe a d’ailleurs été récemment rappelé par le juge administratif qui a considéré qu’ « aucune disposition législative ou règlementaire, ni aucun principe général du droit, ne requiert que les élus aient préalablement et individuellement consenti à un tel mode d’envoi des convocations » (CAA Versailles, 15 décembre 2016, n° 15VE02399).

Par ailleurs, bien que la loi ne l’impose pas, l’envoi avec accusé de réception (et système de contrôle de lecture des messages pour les courriels), qu’il soit fait par voie postale ou sous forme dématérialisée, est une précaution permettant à la mairie de s’assurer de la transmission des documents en temps voulu et au maire de se prémunir contre d’éventuelles contestations (Rép. Min. n° 32944, JO AN du 30 décembre 2008 ; Rép. Min n° 40854, JO AN du 19 mai 2009).

Enfin, pour garantir la valeur juridique du document, il convient de le soumettre à une signature numérique (appelée aussi signature électronique). La doctrine ministérielle prévoit, en effet, en ce sens « que le courriel n’est correctement identifié que par l’utilisation de la signature électronique », laquelle « garantit l’identité de l’émetteur et le contenu du message » (Rép. Min. n° 65117, JO AN du 31 janvier 2006).

 La convocation doit faire l’objet de mesures de publicité. Elle doit ainsi être mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée (article L.2121-10 du CGCT).

L’article R.2121-7 du CGCT impose que l’affichage soit fait à la porte de la mairie mais le juge a considéré que l’affichage de la convocation sous le porche d’entrée même si l’accès à ce lieu n’est possible qu’aux heures d’ouverture de la mairie était valable (TA Paris, 26 avril 2000, n° 9712067/4).

Les formalités de publicité de la convocation ne sont pas prescrites à peine de nullité et leur méconnaissance n’entraîne pas la nullité des délibérations prises (CE, 27 octobre 1976, n° 97689 ; CE, 22 mars 1993, n° 112595).

 Contenu de la convocation

La convocation doit donner toutes indications utiles sur les modalités principales de la réunion. Il s’agit essentiellement des informations suivantes :

 Le lieu de la réunion : le dernier alinéa de l’article L.2121-7 du CGCT pose le principe selon lequel « le conseil municipal se réunit et délibère à la mairie de la commune ».

 Deux aménagements à ce principe sont toutefois envisageables :

• Un changement définitif du lieu de réunion : ce même article L.2121-7 précité précise que le conseil municipal « peut également se réunir et délibérer, à titre définitif, dans un autre lieu dès lors que ce lieu ne contrevient pas au principe de neutralité, qu’il offre les conditions d’accessibilité et de sécurité nécessaires et qu’il permet d’assurer la publicité des séances ».
•  Des dérogations exceptionnelles : la jurisprudence a également reconnu la possibilité de déroger à la tenue du conseil municipal en mairie à titre exceptionnel. Pour ce faire, il est nécessaire que soit invoqué un motif valable dûment justifié par des circonstances exceptionnelles.

Tel peut être le cas, par exemple, lorsque la salle du conseil ne permet pas d’assurer l’accueil du public pour des raisons de sécurité et que des travaux d’agrandissement de la mairie ont été entrepris pour réaliser une extension de la salle du conseil (CE, 1^er juillet 1998, n° 187491).

A l’inverse, un motif fondé sur la volonté de permettre à un plus large public d’assister aux séances a pu conduire le juge administratif à annuler les délibérations d’un conseil municipal réuni en un lieu autre que la mairie (TA Lyon, 10 mars 2005, n° 031204).

Le jour et l’heure de la séance.

Toutefois, le juge admet qu’était régulière la convocation adressée à un conseiller municipal sans indication de l’heure, dès lors que l’intéressé avait été informé ultérieurement de celle-ci (CE, 24 octobre 1980, n° 21319).

L’ordre du jour des questions soumises au conseil, qui doit figurer obligatoirement sur la convocation.

Il s’agit d’une formalité substantielle dont le non-respect entraîne l’annulation automatique de la délibération (CE, 27 mars 1991, n° 76036).

Dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation doit être accompagnée d’une « note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération » (article L.2121-12 alinéa 1^er).

Ce document doit être adressé dans les mêmes délais que la convocation.

Si la note de synthèsedoit être relativement brève, elle doit néanmoins être « suffisamment détaillée » pour permettre aux conseillers municipaux de saisir la portée réelle de l'objet des délibérations.

Amené à se prononcer sur le contenu de cette note et son degré de précision, le juge administratif a considéré que « (…) dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour ; que le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat ; que cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions ; qu'elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L.2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises » (CE, 14 novembre 2012, Commune de Mandelieu-La-Napoule, n° 342327).

 Le CGCT ne contient pas d’indication précise sur les conditions selon lesquelles les notes de synthèse doivent être transmises. La jurisprudence administrative admet que la convocation et la note de synthèse puissent faire l’objet d’un envoi séparé (CAA Paris, 26 octobre 2015, n° 14PA02348). En revanche, ces deux documents doivent être adressés selon les mêmes modalités que celles choisies par les conseillers pour l’envoi des convocations, c’est-à-dire soit par la voie postale, soit par la voie dématérialisée.

Pour ce qui concerne les pièces que l’on pourrait qualifier d’ « annexes », aucune disposition n’impose leur communication lors de l'envoi des convocations et des notes explicatives de synthèse.

Du point de vue de l'information des conseillers communautaires, le principe est simplement que l’exécutif doit mettre à leur disposition une information suffisante avant la séance, et satisfaire leurs demandes d'informations complémentaires.

C’est la raison pour laquelle rien ne s’oppose à ce que ces documents soient envoyés par voie postale lorsqu’ils ne sont pas volumineux, ou, dans le cas contraire, qu’ils puissent être consultés sur place (en mairie, au siège de l’EPCI ou aux sièges des anciennes communautés) ou une plate-forme (CAA Nantes, 1^er juillet 2016, n° 15NT00863).

Il appartient dans ce cas à l’exécutif d’informer les conseillers de l’existence des pièces et des modalités selon lesquelles ils peuvent en prendre connaissance. Par précaution, il doit les inviter également à lui signaler les éventuelles difficultés qu’ils rencontreraient pour accéder à ces pièces (par exemple, débit internet insuffisant pour télécharger les pièces) afin qu’il prenne les dispositions nécessaires pour les leur communiquer dans les meilleurs délais.

Sur ce point, il convient de relever que si les conseillers ne signalent pas ces difficultés, le juge administratif considère que les informations nécessaires à l’adoption de la délibération leur ont été communiquées et qu’aucun vice de procédure ne peut alors être invoqué à l’encontre des délibérations (CAA Marseille, 24 novembre 2008, n° 07MA02734 : en l’espèce, la convocation à une séance du conseil municipal avait été apportée au domicile d’une conseillère par des policiers municipaux. En l’absence de l’élue, les policiers avaient dressé un procès-verbal mentionnant que la notification qu'il constatait concernait la convocation à la séance du conseil municipal ; un exemplaire de ce procès-verbal avait été laissé au domicile l’intéressée. Le juge a considéré que la conseillère avait « la faculté de prendre toute disposition pour se voir délivrer les documents dont il s’agit » (en l’occurrence la convocation) et qu’elle devait être « regardée comme ayant été régulièrement convoquée ».

 Tout changement d’un des éléments de la convocation, comme une modification de la date ou de l’heure de la séance, doit donner lieu à une nouvelle convocation respectant les formes et les délais prescrits (CE, 19 avril 1985, n° 59896), à moins qu’il ne s’agisse que d’un léger report d’horaire, par exemple d’une heure (CE, 6 janvier 1967, n° 68737). Encore faut-il, dans ces circonstances, qu’un motif sérieux justifie ce report et qu’il n’ait pas été de nature à altérer les résultats de la séance (CE, 20 avril 1988, n° 72675 : dans cette affaire, les conditions dans lesquelles avait été décidé le report d’une heure de la séance avaient amené certains conseillers, qui n’avaient pas été avertis, à considérer que la réunion était ajournée et à s’en aller).

 Délais de convocation

La convocation doit être adressée aux conseillers municipaux trois jours francs au moins avant celui de la réunion pour les communes de moins de 3 500 habitants (article L.2121-11 du CGCT). 

Dans le cas des communes de 3 500 habitants et plus, ce délai est fixé à cinq jours francs (article L.2121-12), sauf pour l’élection du nouveau maire où il est de trois jours (CE, 28 décembre 2001, n° 237214).

Ces délais de trois et cinq jours étant des délais minimum, rien ne s’oppose à ce que les convocations soient envoyées dans des conditions telles qu’un délai plus long à celui de trois ou cinq jours séparera la date de convocation de celle de la réunion.

 Si, après une première convocation, le quorum n’a pas été atteint, le conseil municipal est convoqué par le maire trois jours au moins après la première convocation. Il délibère alors valablement sans condition de quorum (article L.2121-17 du CGCT).

 Ces règles de délai s’appliquent non seulement à la convocation à proprement parler, mais également à l’ensemble des documents qui lui sont associés (ordre du jour ou pièces jointes comme la note de synthèse).

 Ce délai peut être réduit en cas d’urgence, « sans toutefois être inférieur à un jour franc » (articles L.2121-11 et L.2121-12 du CGCT).

Il y a urgence lorsqu’il apparaît nécessaire dans l’intérêt d’une bonne administration des affaires communales, qu’une question fasse l’objet d’une délibération en un jour plus proche que celui qui résulterait de l’application du délai de trois ou cinq jours francs. Des motifs précis doivent donc être allégués pour justifier de cette urgence (CE, 9 octobre 1963, Société immobilière d’investissement). 

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Pour en savoir plus :

Quelles sont les règles de convocation de l’assemblée délibérante ? Conseil en diagonale n° 13 -  du 1er novembre 2016

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