Comment favoriser l’information et la participation des conseillers municipaux ?
Article
La participation des conseillers municipaux aux réunions du conseil municipal implique une information adéquate en amont.
C’est la raison pour laquelle la loi a mis en place divers « dispositifs » précisément destinés à garantir aux intéressés une information leur permettant de valablement se prononcer sur la délibération soumise à leur approbation.
Parallèlement à cela, les conseillers disposent d’un véritable droit à l’information qu’ils tirent non seulement de leur qualité d’élus, mais également de celle de citoyens (cf. Fiche technique n° 11: « Le droit à l’information des conseillers municipaux »).
L’ordre du jour
L’ordre du jour est la liste des questions sur lesquelles le conseil municipal sera amené à délibérer.
Dans toutes les communes, quelle que soit leur importance démographique, les convocations adressées par le maire aux conseillers municipaux sont mentionnées au registre des délibérations, affichées ou publiées. Elles sont transmises de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse.
Elles doivent mentionner l’ordre du jour de la séance (article L.2121-10 du CGCT). Celui-ci doit être clair, précis et exhaustif.
Le maire peut bouleverser l'ordre d'examen des affaires mais il ne peut ajouter, en cours de séance une affaire à l'ordre du jour.
Le conseil ne peut pas délibérer sur des affaires non inscrites à l'ordre du jour. Il a en effet été jugé qu’une délibération prise sans que son objet ait été mentionné dans la convocation intervient au terme d’une procédure irrégulière et encourt l’annulation (TA Dijon, 29 janvier 1991, n° 88341, Juris-Data n° 1991-644292 ; CE, 27 mars 1991, n° 76036).
La loi impose par ailleurs, dans les communes de 3.500 habitants et plus, l’envoi d’une note explicative de synthèse sur les affaires inscrites à l’ordre du jour (article L.2121-12).
Ce document doit comporter tous les éléments essentiels à l’analyse du projet de délibération soumis aux conseillers municipaux. La note doit fournir aux conseillers municipaux une information préalable suffisante, c’est-à-dire être suffisamment précise sur les motifs, les conditions et la portée de la décision que le conseil municipal est amené à prendre (CE, 6 octobre 2006, n° 270931 ; Rép. Min. n° 25404, JO Sénat du 15 mars 2007 : sur le contenu de la note de synthèse transmise aux élus municipaux sur les affaires soumises à délibération).
L’envoi de la note de synthèse constitue une formalité substantielle (CE, 14 décembre 2001, n° 226042 ; CAA Bordeaux, 21 décembre 2004, n° 03BX00302) qui ne peut être remplacée par la possibilité de consulter en mairie les documents relatifs à l’ordre du jour (CAA Nancy, 30 septembre 1999, n° 96NC00687).
Elle doit être adressée dans les mêmes délais que la convocation.
Le juge considère que l’ordre du jour doit comporter l’objet de toute affaire sur laquelle le conseil municipal sera appelé à prendre une décision (CAA Lyon, 7 juillet 2005, n° 03LY01586 ; TA Amiens, 27 octobre 2009, n° 0820185). Les mentions portées à l’ordre du jour doivent l’être de manière suffisamment précise pour permettre aux conseillers de savoir quelles questions seront débattues par le conseil municipal (CE, 26 mars 1915, Canet).
La confection de l’ordre du jour appartient au maire qui, seul, représente la commune et convoque le conseil municipal[1].
Cette liberté dans la fixation de l’ordre du jour doit néanmoins se concilier avec le droit de proposition dont disposent :
- Les conseillers municipaux : la jurisprudence reconnaît, en effet, aux conseillers municipaux, le droit de proposer au conseil municipal l’examen de toute affaire entrant dans le champ de compétences de celui-ci (CE, 22 juillet 1927, Bailleul ; CE, 10 février 1954, Cristofle ; CAA, 24 novembre 2008, n° 07MA02744 : « le choix des questions portées à l’ordre du jour des séances du conseil municipal relève d’un pouvoir discrétionnaire du maire ; toutefois les conseillers municipaux tiennent notamment de leur mandat le droit de soumettre des propositions à l’assemblée dont ils sont membres ; lorsque le maire arrête l’ordre du jour des séances du conseil municipal […] l’exercice discrétionnaire de sa compétence ne doit pas porter une atteinte excessive au droit de proposition des conseillers municipaux ».
La demande d’inscription d’une affaire doit être adressée au maire avant l’envoi des convocations, dans des délais et des conditions pouvant être précisées par le règlement intérieur ou une délibération. Le maire doit apprécier l’opportunité de l’inscription d’une affaire sur la demande d’un conseiller municipal. Son refus doit être motivé mais une décision de refus, comme toute décision administrative, est susceptible de recours devant le tribunal administratif.
- Les électeurs : l’article 72-1 de la Constitution prévoit la possibilité pour les électeurs de chaque collectivité territoriale, par l’exercice du droit de pétition, de « demander l’inscription à l’ordre du jour de l’assemblée délibérante de cette collectivité d’une question relevant de sa compétence ».
Les conditions d’exercice de ce droit sont définies à l’article L.1112-16 : « dans une commune, un cinquième des électeurs inscrits sur les listes électorales […] peuvent demander à ce que soit inscrite à l’ordre du jour de l’assemblée délibérante de la collectivité l’organisation d’une consultation sur toute affaire relevant de la décision de cette assemblée.
Dans l’année, un électeur ne peut signer qu’une seule demande tendant à l’organisation d’une consultation par une même collectivité territoriale […] ».
Les questions orales
Les conseillers municipaux ont le droit d’exposer en séance du conseil des questions orales ayant trait aux affaires de la commune. Dans les communes de 1 000 habitants et plus, le règlement intérieur fixe la fréquence ainsi que les règles de présentation et d'examen de ces questions. A défaut de règlement intérieur, celles-ci sont fixées par une délibération du conseil municipal (article L.2121-19).
Lorsque le conseil municipal n’a pas fixé de procédure particulière relative aux questions orales dans un règlement intérieur ou par une délibération, cette circonstance ne fait néanmoins pas obstacle au droit des conseillers de poser des questions orales (Rép. Min. n° 61662, JO AN du 2 novembre 1992).
Le conseil municipal peut ainsi prévoir :
- que les questions orales feront l’objet d’une séance particulière ;
- que leur examen se tiendra à intervalles réguliers ;
- qu’elles devront être déposées dans un certain délai pour permettre au maire de préparer sa réponse. Un règlement intérieur peut ainsi valablement prévoir un dépôt des thèmes des questions orales au secrétaire de mairie vingt-quatre heures au moins avant la séance (TA Versailles, 8 décembre 1992, n° 925961, Juris-Data n° 1992-052198 : le juge a considéré qu’une telle disposition ne portait pas atteinte au droit d’expression des conseillers).
La direction des débats appartient au maire. Il apprécie donc l’opportunité de mettre la question à l’ordre du jour.
Le refus du maire de mettre en discussion une question non prévue à l’ordre du jour doit être justifié. Tel est le cas lorsque la question :
- ne se limite pas à une affaire d’intérêt strictement communal et concerne d’autres collectivités ou l’Etat ;
- a déjà été précédemment réglée par un vote du conseil (CE, 10 février 1954, Cristofle).
Les débats au conseil municipal
Le débat d’orientation budgétaire
Dans les communes de 3 500 habitants et plus, un débat au conseil municipal, dans les conditions fixées par le règlement intérieur prévu à l'article L.2121-8 se tient sur la base du rapport sur les orientations budgétaires. Il est pris acte de ce débat par une délibération spécifique (article L. 2312-1).
Ce débat préalable, qui doit avoir lieu dans les deux mois qui précèdent l’examen du budget, constitue une formalité substantielle et la délibération qui approuve le budget non précédée de ce débat est entachée d’illégalité (jurisprudence constante : TA Paris, 4 juillet 1997, M. Philippe Kaltenbach ; TA Versailles, 28 décembre 1993, n° 931159, Juris-Data n° 1993-051829).
Le débat s’insère dans les mesures d’information du public sur les affaires locales. Son organisation vise à rendre compte de la politique menée, des options budgétaires reflétant les choix politiques suivant les limites financières de la commune.
Il permet d’informer l’assemblée délibérante sur les évolutions prévisibles de sa situation financière, compte tenu des facteurs susceptibles de l’influencer.
Enfin, l’organisation de ce débat offre la possibilité à tous les élus de disposer d’informations sur les orientations financières, et d’exprimer leur point de vue sur les choix qui sont opérés. En retour, il permet au maire de connaître les propositions des conseillers sur les priorités de leurs choix budgétaires et les modifications à envisager par rapport au budget antérieur. De façon corollaire, ce débat tend à éclairer les administrés puisque la séance du conseil municipal est publique.
Même si le débat d’orientation budgétaire ne revêt aucun caractère décisionnel, il doit être matérialisé par une délibération afin d’apporter la preuve qu’il a bien eu lieu. A cette occasion, le conseil municipal peut émettre un vœu mais il ne peut pas adopter un acte contraignant pour le maire qui, seul, a en charge de « préparer et de proposer le budget » (article L.2122-21) qui doit être adopté ultérieurement par l’assemblée délibérante.
Le débat sur le plan local d’urbanisme
Selon l’article L.153-12 du code de l’urbanisme, « un débat a lieu au sein de l’organe délibérant de l’EPCI et des conseils municipaux ou, en l’absence d’EPCI compétent en matière de PLU, du conseil municipal sur les orientations générales du projet d’aménagement et de développement durables, au plus tard deux mois avant l’examen du projet de plan local d’urbanisme. Dans le cas d’une révision, ce débat peut avoir lieu lors de la mise en révision du plan local d’urbanisme ».
Le projet d’aménagement et de développement durables définit les orientations générales des politiques d’aménagement, d’équipement, d’urbanisme, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en état des continuités écologiques.
Il arrête les orientations générales concernant l’habitat, les transports et les déplacements, le développement des communications numériques, l’équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l’ensemble de l’EPCI ou de la commune.
Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain (article L.151-5 du même code).
L’article L.123-9 n’impose aucune délibération, seulement un débat (CAA Lyon, 6 mars 2012, n° 11LY00890).
Débat portant sur la politique générale de la commune
Ce débat n’est pas obligatoire mais se tient à la demande d'un dixième au moins des membres du conseil municipal. Dans ce cas, un débat portant sur la politique générale de la commune est organisé lors de la réunion suivante du conseil municipal. Il ne peut être mis en œuvre l’organisation de plus d'un débat par an (article L.2121-19).
Les communications au conseil municipal
Rapport sur les orientations budgétaires
Au terme de l’article L.2312-1 du CGCT, dans les communes de 3 500 habitants et plus, le maire présente au conseil municipal, dans un délai de deux mois précédant l'examen du budget, un rapport sur les orientations budgétaires, les engagements pluriannuels envisagés ainsi que sur la structure et la gestion de la dette.
Dans les communes de plus de 10 000 habitants, ce rapport comporte, en outre, une présentation de la structure et de l'évolution des dépenses et des effectifs. Il précise notamment l'évolution prévisionnelle et l'exécution des dépenses de personnel, des rémunérations, des avantages en nature et du temps de travail. Il est transmis au représentant de l'Etat dans le département et au président de l'établissement public de coopération intercommunale dont la commune est membre ; il fait l'objet d'une publication. Le contenu du rapport ainsi que les modalités de sa transmission et de sa publication sont fixés par décret. Ces dispositions s'appliquent aux établissements publics administratifs des communes de 3 500 habitants et plus.
Les rapports sur les services publics de l’eau, de l’assainissement et de gestion des déchets ménagers
Ces rapports annuels sont présentés sur le prix et la qualité du service public de l’eau potable par le maire au conseil municipal (ou le président de l’EPCI à l’assemblée délibérante) au plus tard dans les neuf mois qui suivent la clôture de l’exercice concerné (article L.2224-5 et D.2224-1). Ils sont notamment destinés à l’information des usagers
Le maire y joint la note établie chaque année par l'agence de l'eau ou l'office de l'eau sur les redevances figurant sur la facture d'eau des abonnés et sur la réalisation de son programme pluriannuel d'intervention.
Le rapport et l'avis du conseil municipal ou de l'assemblée délibérante sont mis à la disposition du public dans les conditions prévues à l'article L.1411-13.
Les articles D.2224-1 à D.2224-5 présentent les modalités de transmission des rapports annuels sur le prix et la qualité du service public de l'eau potable et de l'assainissement ainsi que du service public de gestion des déchets ménagers. Il précise notamment les indicateurs techniques et financiers qui doivent figurer dans ce rapport et qui sont transmis par voie électronique au système d'information prévu à l'article L.213-2 du code de l'environnement.
Les indicateurs techniques et financiers contenus dans ce rapport sont définis par les annexes V, VI, et XIII du CGCT.
L’article D.2224-5 prévoit notamment les modalités de mise à disposition de l’information au public, à savoir :
- En mairie ou mairie annexe, ou dans les lieux habituels d’affichage
- Site internet le cas échéant
Le rapport sur l’exécution des délégations de service public
L’application combinée des articles L.3131-5 du code de la commande publique et L.1411-3 du CGCT impose au délégataire de produire chaque année à l’autorité délégante un rapport comportant notamment les comptes retraçant la totalité des opérations afférentes à l’exécution de la délégation de service public et une analyse de la qualité de service. Ce rapport est assorti d’une annexe permettant à l’autorité délégante d’apprécier les conditions d’exécution du service public. Dès la communication de ce rapport, dont le contenu est précisé par l’article R.1411-7, son examen est mis à l’ordre du jour de la prochaine réunion de l’assemblée délibérante qui en prend acte (article L.1411-3).
L’assemblée doit seulement « prendre acte » de cette communication : elle doit donner acte au maire ou au président que ce rapport lui a bien été remis. Si elle peut en discuter, elle n’a, juridiquement, ni à l’approuver, ni à le rejeter. En revanche, rien ne s’oppose à ce que le conseil donne son avis sur la situation, ou charge le maire de demander des précisions.
Une information sur les décisions prises par le maire au titre des délégations qui lui ont été consenties par l’assemblée
Le maire doit informer le conseil municipal des actes qu’il a faits au titre des délégations qu’il lui a consenties (article L.2122-23).
Les rapports sur l’activité des EPCI
L’article L.5211-39 alinéa 1er impose au président de l’EPCI d’adresser chaque année, avant le 30 septembre, au maire de chaque commune membre un rapport
Ce rapport fait l’objet d’une communication par le maire au conseil municipal en séance publique au cours de laquelle les représentants de la commune à l’organe délibérant de l’EPCI sont entendus. Le président de l’EPCI peut également être entendu, à sa demande, par le conseil municipal de chaque commune membre ou à la demande de ce dernier.
Les représentants de la commune rendent compte au moins deux fois par an au conseil municipal de l’activité de l’EPCI.
Le bilan des acquisitions et cessions des communes de plus de 2 000 habitants
En application de l’article L.2241-1 alinéa 2, le bilan des acquisitions et cessions opérées sur le territoire d’une commune de plus de 2 000 habitants par celle-ci, ou par une personne publique ou privée agissant dans le cadre d’une convention avec cette commune, donne lieu chaque année à une délibération du conseil municipal.
Ce bilan doit être annexé au compte administratif de la commune.
Un rapport annuel sur l’état de la mise en accessibilité des infrastructures
Dans les communes de 5 000 habitants et plus, la commission communale pour l'accessibilité présente au conseil municipal un rapport annuel sur l’état de la mise en accessibilité des infrastructures et formule des propositions d’amélioration (article L.2143-3).
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[1] sauf cas où il a l’obligation de convoquer l’assemblée (cf. question n° 16 : « Quelles sont les règles de convocation de l’assemblée délibérante ? »)
Nous vous rappelons que HGI-ATD ne répond qu'aux sollicitations de ses adhérents. Toute demande de documentation, conseil ou assistance ne respectant pas cette condition ne pourra aboutir.
