Le droit à l'information des conseillers municipaux
Les conseillers municipaux, qu’ils appartiennent à la majorité ou à l’opposition, disposent des mêmes droits en termes d’information.
Le droit à l’information des élus municipaux est notamment consacré par le CGCT et revêt un double aspect puisque les intéressés en bénéficient non seulement du fait de l’exercice d’un mandat électif, mais également en raison de leur qualité d’administré.
L’étendue du droit à l’information des conseillers municipaux
Le droit à l’information fondé sur la qualité d’administré
Le premier droit à l’information dont les élus disposent est donc similaire à celui de tout habitant ou contribuable de la commune, même si, ce droit ne présente qu’un intérêt limité pour les conseillers municipaux puisqu’il ne concerne que des documents définitifs. L’article L.311-2 du code des relations entre le public et l’administration (CRPA) indique, en effet, que « le droit à communication ne s’applique qu’à des documents achevés. Il ne concerne pas les documents préparatoires à une décision administrative tant qu’elle est en cours d’élaboration ».
Le fondement de ce droit repose :
- En premier lieu, sur les dispositions du CRPA qui garantit la liberté d’accès aux documents administratifs. En vertu de ce code, les conseillers municipaux, en leur qualité d’administrés, peuvent donc, sauf exceptions[1], obtenir la communication de documents administratifs (cf. infra complément d’informations).
- En second lieu, sur celles de l’article L.2121-26 qui permet à « toute personne physique [donc tout conseiller municipal] ou morale a le droit de demander communication des procès-verbaux du conseil municipal, des budgets et des comptes de la commune et des arrêtés municipaux ». La communication de ces documents se fait dans les conditions prévues le titre 1er du livre III du CRPA. Le droit à communication s’étend aux pièces annexées aux procès-verbaux, tels les conventions et avenants passés avec un entrepreneur lorsqu’ils sont approuvés par une délibération et annexés à celle-ci (CE Sect., 11 janvier 1978, n° 04258).
- En troisième lieu, sur le principe édicté à l’article L.2141-1 selon lequel les habitants de la commune ont droit à être informés des affaires de celle-ci et à être consultés sur les décisions qui les concernent.
Ce droit s’exerce sans préjudice des dispositions en vigueur relatives notamment à la publicité des actes des autorités territoriales ainsi qu’à la liberté d’accès aux documents administratifs.
Le droit à l’information du fait de l’exercice de fonctions électives
Outre ce droit à l’information qu’ils tirent de leur qualité de citoyen, les conseillers municipaux bénéficient également d’un droit à l’information qui découle directement de leur fonction.
Ce droit est directement organisé par la loi puisque l’article L.2121-13 permet aux membres du conseil municipal d’avoir communication des documents qui se rapportent aux « affaires de la commune qui font l’objet d’une délibération », c’est-à-dire les affaires portées à l’ordre du jour.
La convocation à une réunion du conseil municipal doit, en effet, obligatoirement indiquer les questions portées à l’ordre du jour qui seront soumises au conseil. Il s’agit d’une formalité substantielle dont le non-respect entraîne l’annulation automatique de la délibération (CE, 27 mars 1991, n° 76036).
La loi impose par ailleurs, dans les communes de 3 500 habitants et plus, l’envoi d’une note explicative de synthèse sur les affaires inscrites à l'ordre du jour (article L.2121-12).
L’envoi de cette note est également obligatoire dans le cadre des demandes d’accès à des délibérations de communes de moins de 3 500 habitants lorsqu’elle porte sur « les usines, ateliers, dépôts, chantiers et, d'une manière générale, les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l'agriculture, soit pour la protection de la nature, de l'environnement et des paysages, soit pour l'utilisation rationnelle de l'énergie, soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique » (article L.511-1 du code de l’environnement). Cela concerne aussi les exploitations de carrières au sens des articles L.100-2 et L.311-1 du code minier (article L.511-1 précité).
Enfin, la loi organise, par des dispositions expresses, la communication de documents nécessaires à la prise des délibérations sur certains sujets tels que les délégations de services publics et les contrats de services publics.
Le renforcement de l’information des élus ne siégeant pas dans les organes délibérant des syndicats et EPCI
Les élus qui ne siègent pas dans les organes délibérants des syndicats et des EPCI à fiscalité propre doivent être informés des affaires faisant l’objet d’une délibération.
Ils sont ainsi destinataires des convocations accompagnées, le cas échéant, de la note de synthèse (pour les intercommunalités comprenant une commune de plus de 3500 habitants (article L. 2121-12), du rapport sur les orientations budgétaires (pour les intercommunalités comprenant une commune de plus de 3500 habitants (article L. 2312-1), du rapport retraçant l’activité de la structure intercommunale (article L. 5211-39) et, le procès-verbal des séances de l’assemblée délibérante dans un délai d’un mois suivant la séance au cours de laquelle il a été arrêté et, dans un délai d'un mois suivant chaque séance, la liste des délibérations examinées par l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale (articles L. 5211-40-2 et L. 2121-25).
Ils sont également destinataires des avis de la conférence des maires (article L.5211-11-3).
La transmission ou la mise à disposition de ces documents peut se faire par voie dématérialisée.
Cette disposition s’applique aux conseillers municipaux dont la commune est membre d’un EPCI à fiscalité propre, d’un syndicat intercommunal ou d’un syndicat mixte, ainsi qu’aux conseillers communautaires, aux délégués syndicaux et aux conseillers municipaux dont la structure est membre d’un syndicat mixte mais qui ne sont pas membres du comité syndical.
Les modalités d’application du droit à l’information
Les documents à communiquer
Concrètement, les pièces à communiquer aux conseillers municipaux sont :
- les projets de délibérations ;
- ainsi que tous les documents préparatoires qui les accompagnent, c’est-à-dire les documents qui permettent d’apprécier le sens, la portée, la validité du projet, notamment les études financières, techniques, les études d’impact des projets, les rapports juridiques et administratifs (CE, 29 juin 1990, n° 68743).
De la même manière, peuvent être communiquées les consultations juridiques rédigées par un avocat pour le compte de la commune, à condition, d’une part, que cette communication se rattache à une affaire qui fait l’objet d’une délibération du conseil municipal et, d’autre part, qu’eu égard à la nature de ce document, aucun motif d’intérêt général ne fasse obstacle à cette communication (CE Ass., 27 mai 2005, n° 265494).
De plus, certaines dispositions législatives imposent que divers documents soient obligatoirement transmis au conseil municipal. Ainsi, à titre d’exemples, doivent être communiqués :
- les avis et observations définitives de la chambre régionale des comptes ainsi que les arrêtés pris par le préfet en ce qui concerne les finances de la commune (article L.1612-19) ;
- le rapport annuel sur le prix et la qualité du service public d’eau potable (article L.2224-5) ;
- l’état annuel des indemnités perçues par les élus locaux au titre de tout mandat ou de toutes fonctions exercées, avant l’examen du budget (articles L.2123-24-1-1 pour les communes et L.5211-12-1 pour les EPCI).
A noter : sur les rapports et documents qui doivent être communiqués au conseil municipal, se reporter à la question n° 11 : « Comment garantir l’information et la participation des conseillers municipaux ? ».
Les modalités
La communication doit se faire en temps utile, c’est-à-dire dans un délai suffisant, de sorte que l’élu ait le temps nécessaire à la réflexion ainsi qu’à l’examen des pièces communiquées (CAA Douai, 11 mai 2000, n° 96DA02550).
Ainsi, le juge considère que cette communication doit se faire avant la réunion du conseil municipal, et non en cours de séance (TA Saint-Denis de la Réunion, 17 octobre 1990, n° 15889, Juris-Data n° 1990-651931) ou à son ouverture (CE, 8 juin 1994, n° 136526).
Cela étant, la consultation par les conseillers des pièces et documents relatifs à une affaire mise à l’ordre du jour doit également pouvoir se faire, à leur demande, en cours de séance, même si le droit d’accès aux informations disponibles a pu être exercé avant le déroulement de cette séance (CE, 23 avril 1997, n° 151852 ; CAA Paris, 3 juillet 2001, n° 98PA0143).
Si l’information sur les affaires inscrites à l’ordre du jour n’a pas été sollicitée par certains conseillers avant la séance, le maire doit malgré tout veiller à ce que chacun des membres du conseil soit, à sa demande, mis en mesure de prendre connaissance des dossiers et dispose d’indications suffisantes afin que la délibération soit prise valablement (TA Nice, 21 août 1985, Valgaeren).
Lorsque le maire refuse de communiquer aux conseillers municipaux des documents qu’il aurait dû communiquer en vertu de l’article L.2121-13, cela a pour conséquence d’entacher d’illégalité les délibérations éventuellement prises (CE, 2 février 1996, n° 155583 : en l’espèce, le refus du maire de communiquer à un conseiller municipal le budget d’associations subventionnées par la commune avait entraîné l’annulation de la délibération adoptant le budget).
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[1] En matière d’accès des citoyens aux documents administratifs, des restrictions sont cependant prévues, pour sauvegarder notamment le secret professionnel et l’intérêt public.
Nous vous rappelons que HGI-ATD ne répond qu'aux sollicitations de ses adhérents. Toute demande de documentation, conseil ou assistance ne respectant pas cette condition ne pourra aboutir.