travaux sans autorisation ou non conformes à l'autorisation des ou aux dispositions d'occupation des sols
Article
En matière d’infraction au droit du sol, on peut rencontrer soit des constructions réalisées sans autorisation (déclaration préalable, permis de construire, permis d’aménager), soit des constructions qui ne sont pas conformes à l’autorisation délivrée ou aux dispositions du droit des sols.
En application de l’article L.480-1 du Code de l’Urbanisme (CU), le maire est compétent pour délivrer les autorisations d’urbanisme et s’il a connaissance d'une infraction de la nature de celles que prévoient les articles L.480-4 et L.610-1 du CU, il est tenu de constater l’infraction en dressant un procès-verbal et d’en transmettre une copie sans délai au ministère public.
- La régularisation à l’amiable par une mise en demeure
- La procédure contentieuse
- La procédure d’interruption des travaux
- Les sanctions administratives possibles suite au procès-verbal d’infraction
La régularisation à l’amiable par une mise en demeure
L’article L.480-1 du CU impose au maire de dresser un procès-verbal dès qu’il a connaissance d’une infraction et de l’envoyer sans délai au procureur.
Toutefois, si une régularisation est possible, il peut être envisageable de procéder à la recherche d’une solution. Cette démarche prévue à l’article L.461-4 du CU consiste à régulariser la situation par une procédure administrative avec le dépôt d’une nouvelle autorisation. Elle s’inscrit dans le cadre du contrôle administratif des constructions, aménagements, installations et travaux prévu aux articles L.161-1 et suivants du CU.
L’article L.461-4 du CU prévoit, en effet, que sans préjudice de la procédure applicable aux infractions aux dispositions du CU, lorsque, à l'issue de la visite sur les lieux il est établi qu'une construction, un aménagement, une installation ou des travaux ont été réalisés sans permis ou sans décision de non-opposition à déclaration préalable, ou en méconnaissance d'un permis ou d'une décision de non-opposition à déclaration préalable, l'autorité compétente pour délivrer les autorisations d’urbanisme, donc le maire, peut mettre en demeure le maître d'ouvrage, dans un délai qu'il détermine et qui ne peut excéder six mois de déposer, selon le cas, une demande de permis ou une déclaration préalable.
Cette possibilité ne fait pas obstacle à la procédure de constatation d’infraction prévue aux articles L.480-1 et suivants du code de l’urbanisme
La procédure contentieuse
Le procès-verbal de constat d’infraction est un acte de procédure contentieuse soumis au respect de formalités, dont certaines sont substantielles et dont l’absence entraîne la nullité de celui-ci.
Le constat d’infraction est tenu à l’exposé des faits, le pouvoir d’appréciation appartient seulement au procureur de la République qui suite à la transmission du procès-verbal décidera d’engager des poursuites.
Les personnes pouvant constater l’infraction
Les infractions d’urbanisme sont constatées, en application de l’article L.480-1 du code de l’urbanisme, par tous les officiers ou agents de police judiciaire dont :
- Les officiers ou agents de police judiciaire de police ou de gendarmerie,
- Le maire agissant au nom de l’Etat et ses adjoints,
- Les fonctionnaires et agents de l'Etat et des collectivités publiques commissionnés à cet effet par le maire ou le ministre chargé de l'urbanisme suivant l'autorité dont ils relèvent et assermentés.
Le commissionnement est la décision de l’autorité hiérarchique habilitant l’agent à verbaliser les infractions, l’assermentation est la prestation de serment devant le tribunal de grande instance.
Comment constater l’infraction sur les lieux : le droit de visite
L’infraction doit être vérifiée par un constat sur les lieux afin que puisse être appréciée sa conformité ou non aux règles d’urbanisme ou à l’autorisation délivrée. Les conditions sont différentes selon si l’infraction est visible ou pas depuis le domaine public.
Une infraction peut être également constatée depuis une propriété voisine, il sera nécessaire dans ce cas de recueillir le consentement du voisin par écrit.
Le droit de visite dans une propriété privée est soumis à des formalités.
Le droit de visite ou visite administrative prévu aux articles L.461-1 et suivants du CU permet d’abord à l’autorité administrative compétente de vérifier la conformité des opérations en cours ou réalisées aux règles qui s’imposent à elles et ceci pendant 6 ans après l’achèvement des travaux. Elle peut se faire communiquer tous documents se rapportant aux opérations. Cette visite concerne les lieux accueillant ou susceptibles d'accueillir des constructions, aménagements, installations et travaux soumis aux dispositions du CU.
L’article L.461-2 précise que ce droit de visite et de communication s'exerce entre 6 heures et 21 heures et, en dehors de ces heures, lorsque ces lieux sont ouverts au public. Les domiciles et les locaux comportant des parties à usage d'habitation ne peuvent cependant être visités qu'en présence de leur occupant et avec son assentiment. Donc même si l’occupant ne s’oppose pas à la visite, son consentement doit être recueilli par les agents verbalisateurs et consigné dans le procès-verbal. A titre informatif, est considéré comme domicile le lieu où habite une personne, même temporairement ou occasionnellement.
L’article L.461-3 du CU précise que lorsque l’accès à un domicile ou à un local comprenant des parties à usage d’habitation est refusé ou que la personne ayant qualité pour autoriser l’accès à un tel domicile ou à un tel local ne peut être atteinte, les visites peuvent être autorisées par ordonnance du juge des libertés et de la détention du tribunal de grande instance dans le ressort duquel sont situés les lieux ou les locaux à visiter.
L’obstacle à l’entrée sur le terrain doit en effet faire l’objet d’un PV à transmettre au procureur de la République qui pourra ordonner une enquête préliminaire, voire saisir le juge d’instruction en vue d’ordonner une visite domiciliaire sur commission rogatoire délivrée aux officiers de police judiciaire. En application de l’article L.480-12 du CU, quiconque fait obstacle à l’exercice du droit de visite est puni de six mois d'emprisonnement et de 7 500 € d'amende.
La visite administrative est motivée par la vérification des constructions, aménagements, installations et travaux soumis aux dispositions du code de l’urbanisme et pas nécessairement par la recherche et la constatation des infractions (visite répressive) qui peuvent être toutefois constatées dans ce cadre.
Le droit de visite qui vise au constat d’infraction ou « visite répressive », dans le cas par exemple d’une construction réalisée sans autorisation d’urbanisme et dont la régularisation n’est pas envisageable, est régie par l’article L.480-17 du CU.
Il prévoit que les fonctionnaires et agents mentionnés à l'article L.480-1 recherchent et constatent les infractions prévues par le présent code en quelque lieu qu'elles soient commises. Toutefois, ils sont tenus d'informer le procureur de la République, qui peut s'y opposer, avant d'accéder aux établissements et locaux professionnels. Ils ne peuvent pénétrer dans ces lieux avant 6 heures et après 21 heures. En dehors de ces heures, ils y accèdent lorsque les locaux sont ouverts au public. Les domiciles et les locaux comportant des parties à usage d'habitation ne peuvent être visités qu'entre 6 heures et 21 heures, avec l'assentiment de l'occupant ou, à défaut, en présence d'un officier de police judiciaire agissant conformément aux dispositions du code de procédure pénale relatives aux visites domiciliaires, perquisitions et saisies de pièces à conviction. Cet assentiment doit faire l'objet d'une déclaration écrite de la main de l'intéressé. Si celui-ci ne sait pas écrire, il en est fait mention au procès-verbal, ainsi que de son assentiment.
La rédaction du procès-verbal
Le procès-verbal constitue un préalable nécessaire et obligatoire à l’action publique pénale. Il doit répondre à des formalités dont l’absence peut entraîner la nullité de l’action contentieuse.
Les conditions suivantes doivent donc être remplies :
- Rédaction dans les plus brefs délais après la constatation,
- Mention du nom et de la qualité de l’officier de police judiciaire ou de l’agent verbalisateur (dans ce cas date assermentation et commissionnement à mentionner),
- Mention du lieu, de la date et de l’heure du constat,
- Mention du document d’urbanisme en vigueur, sa date d’approbation et la date à laquelle il a été rendu exécutoire, des servitudes publiques,
- Identification du contrevenant, de son adresse, des références cadastrales du terrain,
- Mention de l’accord du propriétaire, locataire ou responsable des travaux pour entrer sur les lieux le cas échéant ou mention,
- Constat factuel de situation : description la plus précise avec les mesures de surfaces, hauteurs, l’état d’avancement des travaux, etc…
- Qualification et fondement juridique des infractions commises et constatés avec rappel des articles ouvrant les poursuites,
- Précision de la nature de l’infraction en se référant au code NATINF,
- Indication des références aux textes réglementaires,
- Précision des personnes auteures des travaux (si connues),
- Signature de l’officier de police judiciaire ou l’agent verbalisateur ayant constaté les faits, précédé de la date,
- Paraphage de chacune des pages du PV.
Le procès-verbal doit être accompagné d’annexes qui sont les éléments permettant au juge d’apprécier la situation et les faits. Elles peuvent être composées :
- Du plan de situation localisant le bien sur la commune, plan cadastral,
- Des photographies datées et précisant l’angle de prise de vue, des annotations peuvent y figurer pour mettre en exergue les parties concernées par l’infraction, les hauteurs …,
- De la copie des courriers, des mises en demeure avec les accusés de réception invitant à régulariser la situation,
- Des extraits des dispositions d’urbanisme réglementaires applicables (règlement graphique, écrit du document d’urbanisme, servitudes publiques etc…),
- De la copie de l’autorisation d’urbanisme non respectées (si elle existe),
- De la copie des actions préalablement menées au PV et des échanges entretenus entre la commune et le contrevenant : décision ou demande d’autorisation d’urbanisme, mise en demeure, courriers, compte-rendu de réunion etc….
- De la copie de l’autorisation écrite de l’occupant pour pénétrer sur les lieux (si nécessaire),
- Le commissionnement de l’agent et son assermentation (si PV réalisé par agent fonctionnaire Etat ou Collectivité Territoriale),
- De tous documents qui peuvent rendre compte de la situation et des faits.
Les pages composant le procès-verbal et les annexes doivent être paraphées et numérotées.
Il est à préciser que le procès-verbal constant l’infraction n’a pas à être signé par le contrevenant et n’a pas à lui être envoyé (Cours de Cassation, décision du 10 octobre 2006). Il convient toutefois de l’informer qu’un PV a été dressé à son encontre.
Le PV est un acte de procédure pénale, soumis au secret d’instruction. Il ne peut pas être communiqué. La communication du PV s’opère au bénéfice du contrevenant ou de son avocat par l’intermédiaire de l’autorité judiciaire (article R.155 -2 du code de la procédure pénale).
Si l’infraction concerne la création de surface illégale, le PV doit être transmis au service de la DDT en charge des taxes d’urbanisme en vue de leur taxation (articles 1723 quater II et 1828 du code général des impôts).
Les sanctions
Selon l’article L.480-4 du CU, l’exécution de travaux ou l’utilisation du sol en méconnaissance des obligations imposées par les règlements pris pour leur application ou par les autorisations délivrées en conformité avec leurs dispositions, exception faite des infractions relatives à l’affichage des autorisations ou déclarations concernant des travaux, constructions ou installations, est punie d’une amende comprise entre 1 200 euros et un montant qui ne peut excéder soit, dans le cas de construction d’une surface de plancher, une somme égale à 6 000 euros par mètre carré de surface construite, démolie ou rendue inutilisable soit, dans les autres cas, un montant de 300 000 euros.
En cas de récidive, outre la peine d’amende ainsi définie un emprisonnement de six mois pourra être prononcé.
Les peines prévues peuvent être prononcées contre les utilisateurs du sol, les bénéficiaires des travaux, les architectes, les entrepreneurs ou autres personnes responsables de l’exécution desdits travaux.
En cas de condamnation, le tribunal, au vu des observations écrites ou après auditions statue, soit sur la mise en conformité des lieux ou celle des ouvrages avec les règlements, l’autorisation ou la déclaration en tenant lieu, soit sur la démolition des ouvrages ou réaffectation du sol en vue du rétablissement des lieux dans leur état antérieur.
Les moyens d’exécution du jugement
Le tribunal peut impartir au bénéficiaire des travaux irréguliers ou de l’utilisation irrégulière du sol un délai pour l’exécution de la mise en conformité. Il peut assortir sa décision d’une astreinte de 500 € au plus par jour de retard (article L.480-7 du CU).
L’exécution d’office, conformément à l’article L.480-9 du CU, est également possible. Si, à l’expiration du délai fixé par le jugement, la mise en conformité ou la remise en état ordonnée n’est pas complètement achevée, le maire ou le fonctionnaire compétent peut faire procéder d’office à tous travaux nécessaires à l’exécution de la décision de justice aux frais et risques du bénéficiaire des travaux irréguliers ou de l’utilisation irrégulière du sol. Au cas où les travaux porteraient atteinte à des droits acquis par des tiers sur les lieux ou ouvrages visés, le maire ou le fonctionnaire compétent ne pourra faire procéder aux travaux qu’après décision du tribunal de grande instance qui ordonnera, le cas échéant, l’expulsion de tous les occupants.
La procédure d’interruption des travaux
La procédure d’interruption des travaux (AIT) est une mesure conservatoire prévue à l’article L.480-2 du CU qui exige de respecter certaines règles de forme et de fond.
Les conditions
Un arrêté interruptif des travaux peut être pris si :
- Un procès-verbal d’infraction a été pris, donc si une infraction a été constatée et qu’une procédure contentieuse a été entreprise ;
- Les travaux sont inachevés. Sur ce point, l’AIT est à considérer comme régulier si les travaux précisément visés pour leur illégalité sont terminés mais s'inscrivent dans un ensemble qui ne l'est pas. La jurisprudence a posé le principe selon lequel les travaux sont « achevés» seulement « lorsque l'immeuble est en état d'être affecté à l'usage auquel il est destiné » (Cour de cassation chambre criminelle, 19 janvier 1982). Ainsi, des travaux de façade d'une maison, irréguliers mais terminés, peuvent motiver un AIT si la maison dans son ensemble n'est pas encore achevée (Cour Administrative d’Appel de Paris, 26 février 1998, n° 95PA03298) ;
- L’autorité judiciaire ne s’est pas encore prononcée sur l’affaire suite à la transmission du PV au ministère public.
L’AIT ne permet pas d’exiger la remise en état des lieux ou la démolition de la construction.
Dans le cas de constructions sans permis de construire ou d'aménagement sans permis d'aménager, ou de constructions ou d'aménagement poursuivis malgré une décision de la juridiction administrative suspendant le permis de construire ou le permis d'aménager, le maire est en compétence liée en application de l’article L.480-2-10 du CU et est tenu d'ordonner l'interruption des travaux.
La procédure contradictoire
Préalablement à la prise de l’AIT, l'intéressé doit avoir été invité à présenter ses observations. Une procédure contradictoire est donc à mener en amont de la mise en demeure. Elle est réalisée conformément aux conditions prévues aux articles L.121-1, L.121-2 et L.122-1 du code des relations entre le public et l'administration.
Le maire informe le contrevenant de son intention de prendre une décision défavorable à son égard par courrier recommandé avec accusé de réception. Il doit être indiqué qu’un AIT est envisagé en application de l’article L.480-2 du CU à son encontre suite au PV d’infraction réalisé (reprendre les infractions du PV) qui n’a pas donné lieu à l’arrêt des travaux litigieux.
Doivent être clairement formulées les possibilités pour l’intéressé de présenter ses observations écrites et le cas échéant orales, sur sa demande, dans un délai suffisant (15 jours semblent un délai minimum convenable) et la possibilité de se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix.
L’autorité administrative n’est pas tenue de satisfaire les demandes d’auditions abusives, notamment par leur nombre, leur caractère répétitif ou systématique.
En cas d’urgence ou de circonstances exceptionnelles, le maire peut être exonéré de procédure contradictoire. Il convient cependant de justifier de l’urgence qui doit être motivée dans l’arrêté d’AIT. Le Conseil d’Etat (CE) précise que la situation d’urgence permettant à l’administration de se dispenser de cette procédure contradictoire s’apprécie « tant au regard des conséquences dommageables des travaux litigieux que de la brièveté d'exécution de ces travaux » (CE, 10 mars 2010, n° 324076).
Cette urgence peut être notamment motivée par le fait que les travaux présentent un risque pour la sécurité ou la salubrité publique (CE, 29 décembre 2006, 271164 ; Tribunal Administratif de Nice, 7 octobre 1999, n° 99-2358 et 99-2368) ou un risque pour les riverains (article L.121-2-2 du code des relations entre le public et l’administration).
La réponse ministérielle n° 00592 du 06 septembre 2007 (publiée au JO du Sénat) précise que s’il y a des possibilités de déroger à l'obligation de motivation en cas d'urgence, il est recommandé au maire de justifier, dans la motivation de l'arrêté interruptif de travaux, de l'urgence de la situation pour s'abstraire de l'obligation de respecter cette procédure. Dans le cas contraire, l'arrêté interruptif de travaux pourra être annulé pour non-respect de la procédure contradictoire si les conditions pour y déroger ne sont pas remplies. Ce n’est que dans le cas où les travaux sont réalisés sans autorisation et que le maire se trouve en compétence liée en application de l’article L.480-2-10 du CU que le non-respect de cette procédure n'aura pas pour conséquence l'annulation contentieuse de l'arrêté interruptif de travaux, le maire étant tenu dans ce cas d'ordonner l'interruption des travaux (CE, 3 février 2002 « Frontoni », requête n° 240853).
Lorsque la compétence n’est pas liée car il y a une autorisation d’urbanisme, le non-respect de la procédure contradictoire représente un risque juridique qui aurait pour conséquence l’annulation de l’arrêté d’interruption des travaux. Il est donc, en l’état, conseillé, de mener la procédure contradictoire mais dans un délai contenu pour ne pas laisser s’écouler trop de temps entre le PV et l’AIT.
L’arrêté d’interruption des travaux
C’est le maire qui est compétent en tant qu’officier de police judiciaire pour prendre l’AIT, donc en tant que représentant de l’Etat. Dans le cas de la réalisation de travaux sans autorisation d’urbanisme ou en méconnaissance des prescriptions d’une autorisation d’urbanisme, l’AIT est pris au titre du code de l’urbanisme. Si les travaux représentaient un risque au titre de la sécurité ou de la salubrité publique, il pourrait également être pris au regard du Code Général des Collectivités Territoriales et des pouvoirs de police générale du maire.
L’AIT doit être motivé, il doit viser : le code de l’urbanisme (notamment les articles L.480-1 et suivants), le PV d’infraction, la procédure contradictoire. Il doit rappeler le ou les infraction(s), comporter les voies et délais de recours et énoncer les préjudices qui résulteraient de la poursuite des travaux (article R421-5 du code de la justice administrative).
A l’AIT doivent être jointes les pièces suivantes :
- Le PV d’infraction,
- La preuve de la notification du PV au contrevenant : RAR, récépissé signé de l’intéressé, constat d’huissier…
- Le courrier en RAR envoyé au contrevenant justifiant de la mise en œuvre de la procédure contradictoire et les observations présentées par celui-ci le cas échéant,
- Toutes les pièces utiles : photographies etc…
L’AIT est notifiée au contrevenant en recommandé avec accusé de réception (RAR) ou remise en main propre contre décharge. Il convient d’avoir la preuve de sa réception par l’intéressé.
L’AIT est transmis sans délai au procureur de la république ainsi qu’au préfet. L’AIT étant pris au nom de l’Etat, le préfet peut décider de retirer l’AIT pris par le maire s’il est irrégulier.
Le contrevenant peut contester l’AIT devant le tribunal administratif.
L’exécution de l’arrêté d’interruption des travaux
Les travaux doivent être interrompus dès notification de l’arrêté. Il revient au maire de faire exécuter l’AIT. L’article L.480-2 du code de l’urbanisme précise que « le maire peut prendre toutes mesures de coercition nécessaires pour assurer l'application immédiate de la décision judiciaire ou de son arrêté, en procédant notamment à la saisie des matériaux approvisionnés ou du matériel de chantier ». Le maire peut également poser des scellés pour empêcher l’accès aux travaux litigieux.
Les adjoints au maire disposant d’une délégation générale en matière d’urbanisme, les officiers de police judiciaire, les fonctionnaires et agents des collectivités commissionnés par le maire et assermentés au titre du code de l’urbanisme peuvent également exécuter les mesures coercitives. Il est conseillé de demander l’assistance de la police ou de la gendarmerie lors de la mise en œuvre de ces mesures.
Si les opérations nécessitent de s’introduire dans une propriété privée, il convient de demander au préalable l’accord de l’occupant. Un procès-verbal devra être rédigé pour constater la visite sur les lieux et les mesures coercitives exécutées. En cas de saisi un inventaire devra être décrit dans le PV qui sera transmis au procureur.
En cas de continuation des travaux nonobstant la décision judiciaire ou l’arrêté d’interruption des travaux, une amende de 75 000 euros et une peine de trois mois d’emprisonnement peuvent être prononcées (article L.480-3 du CU). Le bris de scellés est passible de 30 000 euros d’amende et de deux ans d’emprisonnement (article L.434-22 du code pénal).
Si la situation irrégulière prend fin suite à une décision judiciaire (classement sans suite, non-lieu, relaxe), à une mesure de régularisation administrative (nouvelle autorisation) ou physique (réalisation de travaux de régularisation) ou si l’AIT a été annulé par le juge, retiré par le préfet ou classé sans suite par le procureur, il convient de retirer l’AIT et faire cesser, le cas échéant, les mesures coercitives.
Les sanctions administratives possibles suite au procès-verbal d’infraction
Pour finir, la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique donne au maire de nouvelles possibilités d’actions contre les infractions au code de l’urbanisme. Désormais, parallèlement aux poursuites pénales, l’autorité compétente en matière d’urbanisme peut procéder à des mises en demeure et imposer des contraintes financières en vue d’obtenir la régularisation des infractions.
Ainsi, l'article L.481-1 du CU permet à l’autorité compétente en matière de délivrance des autorisations d’urbanisme, après qu'un procès-verbal a été dressé conformément à l’article L.480-1 du CU et indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées pour réprimer l'infraction constatée, de mettre en demeure, l’auteur de constructions, d’aménagements, d’installations ou de travaux non autorisés et / ou contraires au code de l’urbanisme ou réalisés en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, par un permis de démolir ou d'aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable, dans un délai qu'elle détermine. Préalablement à la mise en demeure, l'intéressé doit avoir été invité à présenter ses observations.
L’autorité compétente peut accompagner ou faire suivre la mise en demeure d’une décision ordonnant le paiement d’astreintes journalières (article L.481-1 III du CU). Elle peut également imposer à l’intéressé la consignation entre les mains d’un comptable public d’une somme équivalant au montant des travaux à réaliser (article L.481-3 du CU).
Nous vous rappelons que HGI-ATD ne répond qu'aux sollicitations de ses adhérents. Toute demande de documentation, conseil ou assistance ne respectant pas cette condition ne pourra aboutir.
