Haute-Garonne Ingénierie
Agence Technique Départementale

La loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets – dite loi « Climat et Résilience », aborde de nombreux sujets : la consommation et l’alimentation, le travail et les déplacements, le logement et la protection juridique de l’environnement.

Un volet assez conséquent de cette loi, articles 191 à 226, concerne l’urbanisme et notamment le principe d’atteindre la neutralité en matière d’artificialisation des sols au niveau national en 2050, notion dénommée « zéro artificialisation nette » (ZAN).

L’artificialisation étant comprise comme une occupation non naturelle (bâtiment, route, équipement public, locaux d’activité, …), liée à l’intervention de l’homme, altérant de manière plus ou moins définitive, le caractère agricole, naturel ou forestier de l’espace concerné.

En effet, malgré le constat d’une baisse du rythme d’artificialisation des sols depuis 2009, celui-ci reste trop important par rapport à l’évolution démographique, et la lutte contre l’artificialisation des sols s’est imposée comme un enjeu national.

Le chapitre III du titre V « Se loger » de la loi vise à adapter les règles d’urbanisme pour lutter contre ce phénomène.

Plusieurs décrets sont attendus en 2022, pour préciser les modalités d’application de cet objectif et par ailleurs le gouvernement est habilité par la loi (article 226), à légiférer par voie d’ordonnance jusqu’au 24 mai 2022 pour en faciliter l’application.

A noter, que la partie urbanisme de la loi sera traitée au travers de 2 articles, le présent concernant l’application du principe de zéro artificialisation nette et sa mise en œuvre, un second qui paraitra dans le prochain numéro du Mensuel traitant de diverses mesures portant sur le commerce, les autorisations d’urbanisme, les zones d’activités, …

Les objectifs posés par la loi

L’article 191 de la loi pose un objectif national très ambitieux, décliné en deux temps :

- L’absence d’artificialisation nette des sols en 2050 ;

- La réduction par deux du rythme d’artificialisation des sols sur les dix années suivant la promulgation de la loi, soit entre 2021 et 2031, par rapport à la décennie précédente.

Ainsi, l’article L.101-2 du code de l’urbanisme est complété pour intégrer la lutte contre l’artificialisation avec un objectif d’absence d’artificialisation nette à terme, passant notamment par une maitrise du développement urbain, mais également rural, qui doit se traduire dans les documents de planification et d’urbanisme.

De plus, un nouvel article L.101-2-1 pose les premiers principes permettant d’atteindre l’objectif à terme du « zéro artificialisation nette », qui doit résulter de l'équilibre entre :

- La maîtrise de l'étalement urbain ;

- Le renouvellement urbain ;

- L'optimisation de la densité des espaces urbanisés ;

- La qualité urbaine ;

- La préservation et la restauration de la biodiversité et de la nature en ville ;

- La protection des sols des espaces naturels, agricoles et forestiers ;

- La renaturation des sols artificialisés.

Cet article propose une première définition des notions d’artificialisation / renaturation des sols, en vue de calculer la consommation des espaces agricoles, naturels et forestiers :

- L'artificialisation est définie comme l'altération durable de tout ou partie des fonctions écologiques d'un sol, en particulier de ses fonctions biologiques, hydriques et climatiques, ainsi que de son potentiel agronomique par son occupation ou son usage.

- La renaturation d'un sol, ou désartificialisation, consiste en des actions ou des opérations de restauration ou d'amélioration de la fonctionnalité d'un sol, ayant pour effet de transformer un sol artificialisé en un sol non artificialisé.

- L'artificialisation nette des sols est définie comme le solde de l'artificialisation et de la renaturation des sols constatées sur un périmètre et sur une période donnée.

Ainsi, au sein des documents de planification et d'urbanisme, lorsque la loi ou le règlement prévoit des objectifs de réduction de l'artificialisation des sols ou de son rythme, ces objectifs sont fixés et évalués en considérant comme :

- Artificialisée une surface dont les sols sont soit imperméabilisés en raison du bâti ou d'un revêtement, soit stabilisés et compactés, soit constitués de matériaux composites ;

- Non artificialisée une surface soit naturelle, nue ou couverte d'eau, soit végétalisée, constituant un habitat naturel ou utilisée à usage de cultures.

Un décret doit définir la nomenclature des sols artificialisés et l’échelle à laquelle l’artificialisation des sols doit être appréciée dans les documents de planification et d’urbanisme.

En attendant la publication de ce décret, il reste difficile d’appliquer ce principe dans les documents de planification en cours d’élaboration ou d’évolution, malgré une obligation de prise en compte immédiate posé par la loi.

La mise en œuvre du zéro artificialisation nette (article 194 de la loi)

La notion de trajectoire

La loi introduit une notion de trajectoire vers l’absence d’artificialisation nette des sols que les différents documents de planification et d’urbanisme doivent traduire par un objectif de réduction du rythme de l’artificialisation des sols, décliné par tranche de dix années. Un décret à venir précisera les modalités de mise en œuvre de cette trajectoire.

Cette trajectoire vise à atteindre le zéro artificialisation nette (ZAN) d’ici 2050, c’est-à-dire un équilibre entre la consommation de nouveaux espaces, entendue comme la création ou l’extension effective d’espaces urbanisés et la renaturation de sols actuellement urbanisés, par tranches de 10 ans.

La 1^ère tranche de 10 ans débute à la promulgation de la loi, soit le 24 août 2021, avec un objectif de réduction de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF), qui ne peut dépasser la moitié de celle observée au cours des 10 années précédentes, soit entre 2011 et 2021. C’est donc bien une réduction qui, en principe, doit être au minimum de 50 % par rapport à la consommation constatée sur les 10 années précédentes. 

A noter, qu’un espace naturel ou agricole occupé par une installation de production d’énergie photovoltaïque n’est pas comptabilisé dans cette 1^ère tranche de consommation d’ENAF, si elle n’affecte pas durablement les fonctions écologiques du sol et son potentiel agronomique et n’est pas éventuellement incompatible avec l’exercice de l’activité agricole.

La déclinaison de la trajectoire dans les documents de planification et d’urbanisme

Le principe de base de la mise en œuvre de cette trajectoire est une déclinaison dans les documents de planification et d’urbanisme, de l’échelle régionale à l’échelle locale

En synthèse, les documents de niveau régional, notamment le schéma régional d’aménagement et de développement durable et équilibré des territoires (SRADDET) pour ce qui nous concerne, fixent les objectifs en matière de lutte contre l’artificialisation des sols. Ces objectifs sont ensuite déclinés dans les schémas de cohérence territoriale (SCOT) puis dans les plans locaux d’urbanisme (PLU / PLUi) et cartes communales, dans un rapport de compatibilité avec le SCOT s’il existe, ou à défaut avec le SRADDET.

Dans ce cadre idéal, la déclinaison de cette trajectoire devrait se présenter de la manière suivante :

Le SRADDET

Le SRADDET doit fixer la trajectoire vers l’absence d’artificialisation nette des sols et un objectif de réduction du rythme de l’artificialisation des sols, décliné par tranche de dix années et entre les différentes parties du territoire, dans des délais relativement contraints, ainsi :

- Le SRADDET en vigueur qui ne prévoit pas d’objectifs de réduction de consommation des ENAF, compatibles avec la loi, doit faire l’objet d’une procédure d’évolution, par modification, à engager avant le 24 août 2022.

- Pour les SRADDET dont l’élaboration a été prescrite avant le 24 août 2021, mais qui n’ont pas été arrêtés à cette date, les études en cours doivent être complétées pour prendre en compte la loi.

- Le SRADDET doit avoir intégré l’objectif de ZAN et définit l’objectif de réduction du rythme de l’artificialisation dans les 2 ans suivant la promulgation de la loi, soit avant le 24 août 2023.

- Une conférence des SCOT doit être créée au niveau régional, dans les 6 mois qui suivent la publication de la loi soit avant le 24 février 2022, qui rassemblera l’ensemble des établissements publics de SCOT, ainsi que 2 représentants des communes et EPCI compétents en PLU et non couverts par un SCOT.

- Cette conférence doit faire des propositions, dans un délai de 2 mois, relatives aux objectifs régionaux de réduction de la consommation des ENAF et à leur éventuelle déclinaison en objectifs infrarégionaux pour prendre en compte les spécificités de chaque territoire.

- Le SRADDET ne peut être arrêté avant que la conférence des SCOT n’ait transmis sa proposition d’objectifs aux EP de SCOT ou avant le 24 avril 2022, en l’absence de transmission.

- A noter, ces délais de production de propositions par la conférence des SCOT ayant été jugés trop courts par les élus locaux, le projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de l’action publique locale en cours de débat au parlement, prévoit que les conférences des SCOT auraient jusqu’au 22 octobre 2022 pour faire leur proposition aux régions. En conséquence le délai d’approbation des SRADDET modifiés serait repoussé de 6 mois, jusqu’au 24 février 2024. 

Le SCOT

Le SCOT doit prendre en compte les objectifs de réduction de consommation des ENAF lors de sa première révision ou modification, suivant l’approbation du SRADDET.

Le Projet d’Aménagement Stratégique (PAS) du SCOT doit désormais fixer un objectif de réduction du rythme de l’artificialisation des sols, décliné par tranche des dix années.

La réalisation des objectifs de réduction de l'artificialisation des sols, est traduite dans le document d'orientation et d'objectifs (DOO) du SCOT qui peut décliner ces objectifs par secteur géographique, en tenant compte :

- Des besoins en matière de logement et des obligations de production de logement social résultant de la législation applicable, en lien avec la dynamique démographique du territoire ;

- Des besoins en matière d'implantation d'activité économique et de mutation et redynamisation des bassins d'emploi ;

- Du potentiel foncier mobilisable dans les espaces déjà urbanisés et à urbaniser et de l'impact des législations relatives à la protection du littoral, de la montagne et des espaces naturels sur la disponibilité du foncier ;

- De la diversité des territoires urbains et ruraux, des stratégies et des besoins liées au développement rural ainsi qu'à la revitalisation des zones rurales et des communes rurales caractérisées comme peu denses ou très peu denses au sens des données statistiques de densité établies par l'Institut national de la statistique et des études économiques ;

- Des efforts de réduction de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers déjà réalisés par les collectivités compétentes en matière d'urbanisme au cours des vingt dernières années et traduits au sein de leurs documents d'urbanisme ;

- Des projets d'envergure nationale ou régionale dont l'impact en matière d'artificialisation peut ne pas être pris en compte pour l'évaluation de l'atteinte des objectifs ;

- Des projets d'intérêt communal ou intercommunal.

Les conditions de la mise en œuvre de cette évolution des SCOT, sont les suivantes :

- Le SCOT doit intégrer les objectifs de baisse du rythme d’artificialisation dès sa 1^ère révision ou modification après l’adoption du SRADDET modifié et être approuvé au plus tard dans un délai de 5 ans après la promulgation de la loi, soit le 24 août 2026 ;

- Cette obligation s’applique également aux procédures d’élaboration ou de révision de SCOT prescrites avant le 24 août 2021 mais qui n’ont pas été arrêtés avant cette date et notamment à celles prescrites avant le 1^er avril 2021 ;

- Si le SRADDET n’a pas pris en compte les objectifs de la loi dans les délais prévus, le SCOT doit intégrer directement ces objectifs de réduction de la consommation des ENAF, par une procédure d’évolution qui doit être approuvée avant le 24 août 2026 ;

- L’évolution du SCOT pour prendre en compte la loi ou le SRADDET est possible par voie de modification simplifiée ;

- Pour les SCOT en vigueur, l’analyse de leur mise en application qui intervient tous les 6 ans, doit également porter sur la consommation des ENAF. Si celle-ci n’est pas compatible avec les objectifs de réduction prévus par la loi ou inscrit dans le SRADDET, l’autorité compétente délibère pour engager une procédure d’évolution permettant cette prise en compte ;

- Toutefois, jusqu’au 24 août 2031, les SCOT approuvés après le 24 août 2011 n’ont pas à intégrer l’objectif de réduction de moitié de la consommation des ENAF s’ils prévoient déjà des objectifs chiffrés de réduction de la consommation des ENAF d’au moins 1/3 par rapport aux 10 années précédant l’arrêt du document ;

- Si le SCOT n’a pas été modifié ou révisé avant le 24 août 2026 pour intégrer ces objectifs, les dérogations à l’ouverture à l’urbanisation de certaines zones prévues à l’article L142-4 du code de l’urbanisme (zones AU délimitées après le 1er juillet 2002 et A ou N des PLU, secteurs non constructibles des cartes communales, …) sont suspendues, jusqu’à l’entrée en vigueur de la procédure engagée.

Les PLU / PLUi

Les PLU / PLUi doivent prendre en compte les objectifs de réduction de consommation des ENAF lors de leur première révision ou modification, suivant l’approbation du SRADDET et / ou du SCOT.

Le projet d’aménagement et de développement durables (PADD) des PLU et / ou PLUi doit prendre en compte les objectifs de réduction de la consommation des ENAF fixés par le SCOT qui leur est opposable, ou en l’absence de SCOT, du SRADDET, pour fixer ses propres objectifs de modérations de la consommation des ENAF.

D’autre part, le PADD ne peut prévoir l'ouverture à l'urbanisation d'espaces naturels, agricoles ou forestiers que s'il est justifié, au moyen d'une étude de densification, qu’il n’existe plus de capacité d'aménager et de construire dans les espaces déjà urbanisés, en tenant compte des capacités à mobiliser effectivement les locaux vacants, les friches et les espaces déjà urbanisés effectivement mobilisables entre l'élaboration, la révision ou la modification du PLU et l'analyse des résultats de son application qui doit intervenir, dorénavant, 6 ans au plus tard après son approbation.

Les conditions de la mise en œuvre de cette évolution des PLU / PLUi, sont les suivantes :

- Les PLU / PLUi doivent intégrer les objectifs de baisse du rythme d’artificialisation dès leur 1^ère révision ou modification après l’adoption du SCOT modifié, ou à défaut de SCOT approuvé, le SRADDET et être approuvé au plus tard dans un délai de 6 ans après la promulgation de la loi, soit le 24 août 2027 ;

- Cette obligation s’applique également aux procédures d’élaboration ou de révision de PLU / PLUi prescrites avant le 24 août 2021 mais qui n’ont pas été arrêtés avant cette date ;

- Si le SRADDET n’a pas pris en compte les objectifs de la loi dans les délais prévus et en l’absence de SCOT, les PLU / PLUi doivent intégrer directement ces objectifs de réduction de la consommation des ENAF, par une procédure d’évolution qui doit être approuvée avant le 24 août 2027 ;

- L’évolution des PLU /PLUi pour prendre en compte la loi, le SRADDET, ou le SCOT est possible par voie de modification simplifiée ;

- Pour les PLU / PLUi en vigueur, l’analyse de leur mise en application qui intervient désormais tous les 6 ans, doit également porter sur la consommation des ENAF. Si celle-ci n’est pas compatible avec les objectifs de réduction prévus par la loi ou inscrit dans le SRADDET et / ou le SCOT, l’autorité compétente délibère pour engager une procédure d’évolution permettant cette prise en compte ;

- Toutefois, jusqu’au 24 août 2031, les PLU / PLUi approuvés après le 24 août 2011 n’ont pas à intégrer l’objectif de réduction de moitié de la consommation des ENAF s’ils prévoient déjà des objectifs chiffrés de réduction de la consommation des ENAF d’au moins 1/3 par rapport aux 10 années précédant l’arrêt du document ;

- Si les PLU / PLUi n’ont pas été modifiés ou révisés avant le 24 août 2027 pour intégrer ces objectifs, aucune autorisation d’urbanisme ne peut être délivrée dans une zone AU, jusqu’à l’entrée en vigueur de la procédure engagée.

Les cartes communales

Les cartes communales doivent prendre en compte les objectifs de réduction de consommation des ENAF lors de leur première révision ou modification, suivant l’approbation du SRADDET et / ou du SCOT.

La carte communale doit prendre en compte les objectifs de réduction de la consommation des ENAF fixés par le SCOT qui lui sont opposables, ou en l’absence de SCOT, du SRADDET.

Pour atteindre les objectifs de réduction d'artificialisation des sols mentionnés au SCOT, ou, en l'absence de SCOT, pour prendre en compte les objectifs prévus par le SRADDET, la carte communale ne peut inclure, au sein de secteurs où les constructions sont autorisées, des secteurs jusqu'alors inclus au sein de secteurs où les constructions ne sont pas admises que s'il est justifié que la capacité d'aménager et de construire est déjà mobilisée dans les espaces déjà urbanisés. Pour ce faire, elle tient compte de la capacité à mobiliser effectivement les locaux vacants, les friches et les espaces déjà urbanisés existants.

Les conditions de la mise en œuvre de cette évolution des cartes communales, sont les suivantes :

- Les cartes communales doivent intégrer les objectifs de baisse du rythme d’artificialisation dès leur 1^ère révision ou modification après l’adoption du SCOT modifié, ou à défaut de SCOT approuvé, le SRADDET et être approuvée au plus tard dans un délai de 6 ans après la promulgation de la loi, soit le 24 août 2027 ;

- Cette obligation s’applique également aux procédures d’élaboration ou de révision de cartes communales prescrites avant le 24 août 2021 mais dont l’arrêté d’ouverture de l’enquête publique n’a pas été pris avant cette date ;

- Si le SRADDET n’a pas pris en compte les objectifs de la loi dans les délais prévus et en l’absence de SCOT, les cartes communales doivent intégrer directement ces objectifs de réduction de la consommation des ENAF, par une procédure d’évolution qui doit être approuvée avant le 24 août 2027 ;

- Toutefois, jusqu’au 24 août 2031, les cartes communales approuvées après le 24 août 2011 n’ont pas à intégrer l’objectif de réduction de moitié de la consommation des ENAF si elles prévoient déjà des objectifs chiffrés de réduction de la consommation des ENAF d’au moins 1/3 par rapport aux 10 années précédant l’arrêt du document ;

- Si les cartes communales n’ont pas été modifiées ou révisées avant le 24 août 2027 pour intégrer ces objectifs, aucune autorisation d’urbanisme ne peut être délivrée dans un secteur constructible de la carte communale, jusqu’à l’entrée en vigueur de la procédure engagée.

L’évaluation de la mise en œuvre du zéro artificialisation nette (article 194 de la loi)

Il est prévu deux niveaux d’évaluation de la mise en œuvre de la loi, en matière de réduction de la consommation des ENAF :

Au niveau national

Dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi, le Gouvernement remet au Parlement un rapport proposant les modifications nécessaires en matière de délivrance des autorisations d'urbanisme, à la fiscalité du logement et de la construction ainsi qu'au régime juridique de la fiscalité de l'urbanisme, des outils de maîtrise foncière et des outils d'aménagement à la disposition des collectivités territoriales pour leur permettre de concilier la mise en œuvre des objectifs tendant à l'absence d'artificialisation nette et les objectifs de maîtrise des coûts de la construction, de production de logements et de maîtrise publique du foncier. Ce rapport dresse également une analyse des dispositifs de compensation écologique, agricole et forestière et de l'opportunité de les faire évoluer ou de développer de nouveaux mécanismes de compensation de l'artificialisation contribuant à l'atteinte des objectifs prévus par la présente loi.

Au niveau local

La conférence des SCOT doit se réunir au plus tard 3 ans après la transmission de ses propositions à la région, pour faire le bilan des objectifs de réduction de l’artificialisation. Ce bilan comprend :

Des données relatives aux objectifs fixés par les SCOT ;

Des données relatives à l'artificialisation constatée sur les périmètres des SCOT et sur le périmètre régional au cours des trois années précédentes ;

Une analyse de la contribution de cette dynamique d'évolution de l'artificialisation à l'atteinte des objectifs fixés par le SRADDET ;

Des propositions d'évolution des objectifs en vue de la prochaine tranche de dix années.

Nous vous rappelons que HGI-ATD ne répond qu'aux sollicitations de ses adhérents. Toute demande de documentation, conseil ou assistance ne respectant pas cette condition ne pourra aboutir.