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    Droit de préemption dans les zones d'aménagement différé (ZAD)

    Le droit de préemption est un droit (faculté) qui permet à son titulaire d’acquérir prioritairement un bien cédé par son propriétaire à titre onéreux.

    Ainsi, l’Etat, les communes ou les EPCI compétents peuvent l’instituer afin de mener à bien leurs projets d’aménagement en s’assurant de la maîtrise foncière des terrains et/ou bâtiments nécessaires à la réalisation de ceux-ci.

    Les droits de préemption pour l’aménagement regroupent principalement le droit de préemption urbain (DPU), le droit de préemption exercé dans les Zone d’Aménagement Différé (ZAD) et le droit de préemption commercial.

    Après avoir abordé dans Le Mensuel n° 315 du mois de février 2022, le droit de préemption urbain qui est l’outil le plus utilisé, il convient de présenter le droit de préemption exercé dans les ZAD.

    La ZAD est un outil de préemption exercé en vue de la réalisation d’un projet d’aménagement dans un secteur soumis à une forte pression foncière, permettant ainsi, d’éviter la spéculation par une évaluation du prix des biens à la date de référence de sa création.

    Le droit de préemption commercial et artisanal fera l’objet d’un article dans le prochain bulletin de juillet/août.

    1. Les objectifs de l’article L.300-1 du code de l’urbanisme
    2. L’intérêt de la ZAD :
      1. Une acquisition prioritaire et une estimation de référence :
      2. Sur toutes les zones :
    3. La création de la ZAD :
    4. Le périmètre provisoire :
    5. L’exercice du droit de préemption :
    6. Le droit de délaissement :

    Les objectifs de l’article L.300-1 du code de l’urbanisme

    Le droit de préemption en ZAD doit être exercé, comme les autres droits de préemption, en vue de la réalisation, dans l’intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l’article L.300-1 du code de l’urbanisme.

    Les objectifs qui peuvent être poursuivis sont : la mise en œuvre d’un projet urbain, d’une politique locale de l’habitat ; l’organisation du maintien, de l’extension ou de l’accueil des activités économiques ; la contribution du développement des loisirs et du tourisme ; la réalisation d’équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d’enseignement supérieur ; la lutte contre l’insalubrité et l’habitat indigne ou dangereux ; la contribution au renouvellement urbain ; la sauvegarde et la mise en valeur du patrimoine bâti ou non bâti et des espaces naturels ; la constitution de réserves foncières aux fins énoncées ci-avant ; le maintien dans les lieux des locataires, en cas de vente d’un immeuble à usage d’habitation ; la création ou l’aménagement de jardins familiaux.

    La création de la ZAD doit donc être justifiée par un projet d’aménagement motivé au regard de l’intérêt général et des objets de l’article L.300-1 du code de l’urbanisme.

    En effet, en cas de contentieux, le juge administratif vérifiera que le projet présente bien, compte tenu de sa nature et de sa consistance, le caractère d'une action ou d'une opération d'aménagement. Plus généralement, il va vérifier que la collectivité poursuit l'un des objectifs d'aménagement énumérés à l'article L.300-1 du code de l’urbanisme.

    A noter, que toutes les cessions de biens immobiliers à titre onéreux soumis au DPU (articles L.213-1, L.213-1-1, L.213-1-2 du code de l’urbanisme) et DPU renforcé (articles L.211-4 du code de l’urbanisme) réalisées dans le périmètre d’une ZAD, font l’objet d’une préemption au titre de celle-ci qui supplante ainsi les autres droits de préemption.

    L’intérêt de la ZAD :

    Une acquisition prioritaire et une estimation de référence :

    L’intérêt de créer une ZAD est de pouvoir acquérir prioritairement des immeubles pour réaliser une opération d’aménagement souhaitée dans le respect des objectifs énoncés à l’article L.300-1 du code de l’urbanisme tout en évitant une spéculation financière, par la « date de référence » de la création de la ZAD, sur des terrains qui subissent une pression foncière.

    En effet, l’évaluation des fonciers s’effectue au moment de la création de la ZAD et devient la référence financière pour les acquisitions à venir.

    Elle est mise en place pour une durée de 6 ans renouvelable à compter de la publication de l’acte de création et dans les mêmes conditions. La date de la décision de renouvellement constitue alors la nouvelle date de référence pour l’estimation financière des biens.

    La date de création de référence est soit :

    - La date de publication de l’acte créant le périmètre provisoire (point 4) et, ce également, quand l’acte de création de la ZAD définitive est pris dans le délai de validité du dit périmètre.

    - La date de publication de l’acte créant la ZAD en l’absence de périmètre provisoire.

    - La date de l’acte (et non de la publication) du dernier renouvellement de l’acte créant la ZAD.

    Sur toutes les zones :

    La ZAD est un outil applicable sur tout le territoire communal, que la commune soit dotée d'un PLU, d'un POS, d'une carte communale ou soumise au règlement national d’urbanisme (RNU).

    Une compatibilité de la ZAD est toutefois requise avec le Schéma de Cohérence Territoriale (SCOT).

    Le périmètre délimitant la ZAD peut être créé sur n’importe quelle zone du POS ou PLU ou secteur de la carte communale. Elle est donc particulièrement intéressante dans les zones qui ne peuvent être soumises au droit de préemption urbain (DPU), telles les zones agricoles et naturelles.

    Le droit de préemption de la ZAD prime sur les autres droits de préemption tels le DPU ou celui par exemple des sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER).

    La création de la ZAD :

    La ZAD est une compétence de l’Etat et donc du Préfet quel que soit le titulaire du droit de préemption.

    La ZAD est donc créée par :

    - Décision motivée du préfet de département sur proposition :

    - D’une commune après avis de l’EPCI compétent en PLU s’il existe,

    - De l’Etat après avis de la commune et de l’EPCI compétent en PLU s’il existe.

    En cas d'avis défavorable de la commune ou de l'EPCI compétent, la ZAD ne peut être créée que par décret en Conseil d'Etat.

    - Délibération motivée de l’organe délibérant de l’EPCI à fiscalité propre compétent de plein droit en matière de DPU, c’est-à-dire aux EPCI compétents en matière de PLU et carte communale, après avis des communes incluses dans le périmètre de la zone.

    En cas d'avis défavorable d’une de ces communes, la ZAD ne peut être créée que par arrêté préfectoral.

    L’acte de création de la ZAD institue le périmètre de préemption et désigne le titulaire du droit de préemption. Il n’y a pas de délai imparti à la procédure de création.

    Les titulaires du droit de préemption en ZAD peuvent être :

    - L’Etat, un département, une commune, un EPCI ayant la compétence en matière foncière.

    - Un établissement public y ayant vocation : établissement public foncier de l’Etat ou local.

    Le titulaire peut déléguer le droit de préemption en ZAD dans les mêmes conditions que pour le DPU.

    (Voir la Fiche technique du Mensuel n° 315 de février 2022 : Le droit de préemption urbain).

    L’acte de création pour produire ses effets juridiques doit faire l’objet de mesures de publicité :

    - Au Journal officiel de la République française s’il s’agit d’un décret.

    - Au recueil des actes administratifs du ou des départements intéressés s’il s’agit d’un arrêté préfectoral.

    Dans ce dernier cas également, mention en est insérée dans deux journaux publiés dans le ou les départements concernés. Une copie de la décision créant la ZAD et un plan précisant le périmètre de cette zone sont déposés à la mairie de chacune des communes concernées qui procèdent à un affichage. La date à prendre en considération pour l'affichage en mairie est celle du premier jour où il est effectué.

    Copie de la décision créant la zone est en outre adressée à la chambre départementale des notaires, aux barreaux constitués près les tribunaux judiciaires dans le ressort desquels est créée la zone d'aménagement différé et au greffe des mêmes tribunaux.

    L’acte et le périmètre doivent être reportés pour information dans les annexes des POS ou PLU par une procédure de mise à jour. Toutefois la méconnaissance de cette formalité n’a pas pour conséquence de priver la décision de création de la ZAD de ses effets.

    Le périmètre provisoire :

    Afin d’anticiper l’acte de création de la ZAD, le préfet peut prendre un arrêté délimitant un périmètre provisoire de la zone. Cette « pré-ZAD » permet de contrôler d’ores et déjà les ventes qui pourraient intervenir plus tôt du fait de la connaissance du projet et qui pourraient entraîner une hausse spéculative du marché foncier dans le secteur projeté en appliquant une estimation de référence.

    L’initiative de l’institution d’un périmètre provisoire peut émaner soit de l’Etat, soit d’une commune ou d’un EPCI compétent en PLU.

    Par contre, l’institution d’un périmètre provisoire est de la compétence exclusive du Préfet.

    L’acte créant le périmètre provisoire de la ZAD lui confère, une fois publié, les mêmes effets que la ZAD.

    L’arrêté délimitant le périmètre provisoire peut être pris jusqu'à la publication de l'acte créant la zone d'aménagement différé.

    L'Etat est automatiquement le titulaire du droit de préemption dans le périmètre provisoire délimité par un plan sauf si le préfet désigne dans l’acte d’institution la commune ou l’EPCI comme bénéficiaire. 

    L’arrêté préfectoral fait l’objet d’une publication au recueil des actes administratifs de la préfecture ainsi qu’une mention dans deux journaux publiés dans le département.

    L’acte accompagné du plan est déposé dans chaque mairie concernée et affiché.

    Les transmissions doivent être également effectuées au directeur départemental des services fiscaux, au conseil supérieur du notariat, à la chambre départementale des notaires, aux barreaux constitués près des tribunaux judiciaires dans le ressort desquels est créée la zone d'aménagement différé et au greffe des mêmes tribunaux.

    Le bénéficiaire du droit de préemption de la ZAD définitive peut être différent de celui de la « pré-ZAD », les biens acquis sont alors rétrocédés au nouveau bénéficiaire.

    Le périmètre définitif de la ZAD peut être plus restreint que le périmètre provisoire. Dans ce cas, les biens acquis dans le cadre de la « pré-ZAD » et non inclus dans le périmètre définitif seront rétrocédés à leurs anciens propriétaires ou ayants droits dans le délai d’un an à compter de la publication de l’acte créant la ZAD. Le prix de rétrocession, à défaut d’accord des parties, est fixé par le juge de l’expropriation (R.213-16 à 213-20 du code de l’urbanisme).

    L’acte et le périmètre provisoire doivent être reportés dans les annexes des POS ou PLU.

    La date de référence pour l’estimation financière prise en compte est la date de publication de l'acte délimitant le périmètre provisoire de la ZAD.

    L'arrêté délimitant le périmètre provisoire devient caduc si l'acte créant la zone d'aménagement différé n'est pas publié dans un délai de deux ans à compter de la publication de l'arrêté délimitant le périmètre provisoire. Le préfet dispose donc d’un délai de deux ans pour transformer le périmètre provisoire en ZAD.

    La caducité de l’acte instituant le périmètre provisoire entraine la rétrocession des biens dans la mesure où la ZAD n’est pas créée. Les biens acquis par préemption dans les deux ans de validité du périmètre provisoire et non utilisés doivent faire l’objet d’une rétrocession aux anciens propriétaires ou leurs ayants droits selon les modalités prévues aux articles R.213-16 et R.213-20 du code de l’urbanisme. La rétrocession doit s’effectuer dans l’année qui suit la date de caducité du périmètre.

    La date de publication de l'acte délimitant le périmètre provisoire se substitue à celle de l'acte créant la zone d'aménagement différé pour le calcul du délai de six ans renouvelables pendant lequel le droit de préemption peut être exercé. Elle détermine, donc, la date de référence pour l’évaluation des terrains de la ZAD.

    L’exercice du droit de préemption :

    L’exercice du droit de préemption est identique au DPU et se traduit par l’obligation pour le propriétaire de déposer préalablement à toute aliénation à titre onéreux d’un bien situé en totalité ou pour partie dans le périmètre de la ZAD, une Déclaration d’Intention d’Aliéner (DIA) en mairie.

    (Voir la Fiche technique du Mensuel n° 315 de février 2022 : Le droit de préemption urbain).

    Le service des domaines doit être consulté quel que soit le prix le prix figurant dans la DIA.

    Une fois la ZAD créée ou le périmètre provisoire, les acquisitions réalisées doivent être consignées sur un registre à créer qui peut également servir pour le DPU.

    Le droit de délaissement :

    En contrepartie des sujétions qui résultent pour les propriétaires de la soumission de leurs biens au droit de préemption en ZAD, l’article L.212-3 du code de l’urbanisme leur ouvre un droit de délaissement. Ce droit permet au propriétaire d’un bien compris dans le périmètre d’une ZAD de mettre en demeure le titulaire de ce droit d’acquérir son bien. Ce droit peut être exercé dès la publication de l’acte instituant la zone de préemption.

    Le titulaire doit se prononcer dans un délai de deux mois à compter de ladite proposition dont copie doit être transmise par le maire au directeur départemental des finances publiques.

    En cas de refus ou à défaut de réponse du titulaire du droit de préemption dans les deux mois, le bien visé cesse d'être soumis au droit de préemption.



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    Paru dans :

    ATD Actualité n°318

    Date :

    1 juin 2022

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