Isolation par l'extérieur, autorisation d'occuper par une saillie en surplomb le domaine public ou privé communal
Article
Les travaux d’isolation par l’extérieur peuvent empiéter les fonds voisins et faire saillie sur le domaine public ou privé de la commune.
Pour le domaine public, il convient de conclure une convention d’occupation ou obtenir un titre l’autorisant, et prévoir le versement d’une redevance.
Pour le domaine privé en revanche, s’applique le droit de surplomb institué par l’article 172 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 (dite la loi climat et résilience), pour passer outre l’impossibilité d’installer une isolation par l’extérieur qui vient en saillie sur le fonds voisin sans l’accord de son propriétaire. Le même article permet également un accès temporaire au fonds voisin pour la réalisation de travaux.
Les règles et procédures spécifiques à chacun de ces domaines en la matière sont présentées dans le développement qui suit.
- Règles relatives à l’occupation en saillie du domaine public communal
- Règles relatives à l’occupation en saillie du domaine privé communal
Règles relatives à l’occupation en saillie du domaine public communal
Convention ou titre autorisant l’occupation
En matière de voirie, l’article L.112-5 du code de la voirie routière (CVR) précise qu’« aucune construction nouvelle ne peut, à quelque hauteur que ce soit, empiéter sur l'alignement, sous réserve des règles particulières relatives aux saillies ». Les règlements de voirie peuvent fixer les dimensions des saillies autorisées (article R.112-3 du CVR) telles que débords de toit, marquises, isolation par l’extérieur. L’article L.152-5 du code de l’urbanisme permet également à l’autorité compétente de déroger aux règles des plans locaux d'urbanisme relatives à l'emprise au sol, à la hauteur, à l'implantation et à l'aspect extérieur des constructions afin d'autoriser la mise en œuvre d'une isolation en saillie des façades.
Néanmoins, ces prescriptions ne permettent pas de déroger à la nécessité d’un titre permettant l’occupation, même en saillie, sur le domaine public, quel qu’il soit. Aux termes de l’article L.2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP) en effet : « Nul ne peut, sans disposer d'un titre l'y habilitant, occuper une dépendance du domaine public (…) ou l'utiliser dans des limites dépassant le droit d'usage qui appartient à tous ».
Si le juge (CAA Nantes, 15 octobre 2009, n° 08NT02528) et une partie de la doctrine administrative (RM à question écrite n° 8398, JO Sénat 16 octobre 2014, p. 2352) ont pu admettre en présence d’un POS et/ou d’un règlement de voirie qu’il n’y avait pas lieu à délivrance d’une autorisation pour des surplombs réalisés sur le domaine public, il s’agit de décisions isolées ou remises en cause (RM à question écrite n° 97485, JO AN 13 décembre 2016). Seule l’occupation n’excédant pas le droit d’usage appartenant à tous ne nécessite pas d’autorisation (CAA Marseille, 19 mai 2016, n° 14MA03832). Il en est ainsi lorsque l’occupation est momentanée ou facilement révocable et sans gêne pour la circulation ou la sécurité des usagers du domaine.
Les revêtements extérieurs isolants n’entravent pas systématiquement la circulation terrestre sur les trottoirs/voies surplombées. Ils portent toutefois sur l’intégralité des façades, présentent un caractère pérenne et difficilement « démontable ». En conséquence, cela nous amène à penser, en l’état actuel du droit, que l’occupation en saillie du domaine public notamment par des isolants extérieurs doit être autorisée et faire l’objet d’une redevance.
L’autorisation peut se concrétiser par la signature d’une convention entre la commune et l’administré ou la délivrance d’un titre unilatéral, étant précisé dans le cas de la convention, qu’elle devra être validée par le conseil municipal. Il est préférable de préciser une durée d’occupation assez longue bien que le juge ait admis qu’un titre ne précisant pas la durée de l’occupation n’a pas à être frappé de nullité (CE, 5 février 2009, n° 305021).
A noter qu’une convention d’occupation temporaire du domaine public est accessible sur le site de l’agence, à partir du lien suivant : https://www.atd31.fr/fr/base-doc/domanialite-1/domaine-public/convention-d-occupation-temporaire-du-domaine-public.html?
Versement d’une redevance
Dès lors qu’un titre est octroyé pour occuper une dépendance du domaine public, doit être prévu le paiement d’une redevance, sauf exceptions visées à l’alinéa 2 de l’article L.2125-1 du CGPPP.
La jurisprudence est venue préciser, en matière de droits de voirie, que les saillies autorisées ne sauraient constituer un stationnement, un dépôt temporaire ou une location sur la voie publique, et donc faire l'objet de droits de voirie au profit de la collectivité propriétaire de la voie publique (CE, 5 mai 1993, n° 86666).
Toutefois, cette solution concerne la seule définition des recettes fiscales communales de l’article L.2331-4 du code général des collectivités territoriales (CGCT) et n’exclut pas l’application de l’article L.2125-1 précité relatif à la gestion domaniale du patrimoine communal :
« l'occupation ou l'utilisation du domaine public n'est soumise à la délivrance d'une autorisation que lorsqu'elle correspond à un usage privatif de ce domaine public, excédant le droit d'usage appartenant à tous, d'autre part, que lorsqu'une telle autorisation est donnée par la personne publique gestionnaire du domaine public concerné, la redevance d'occupation ou d'utilisation du domaine public constitue la contrepartie du droit d'occupation ou d'utilisation privative ainsi accordé » (CE, 31 mars 2014, n° 362140 ; CAA Marseille, 19 mai 2016, n° 14MA03832).
Il est par conséquent nécessaire, dans le cadre des autorisations qui seront délivrées, de fixer une redevance.
La redevance due tient compte des « (…) avantages de toute nature procurés au titulaire de l'autorisation » (article L.2125-3 CGPPP). Elle est calculée en fonction, non seulement de la valeur locative d'une propriété privée comparable, mais aussi de l'avantage spécifique de jouir d'une façon privative d'une partie du domaine public (CE, 10 février 1978, n° 07652).
Sur la base de ces éléments (valeur locative d’une dépendance privée comparable et avantages procurés à l’occupant), l’autorité gestionnaire du domaine public, sur lequel la saillie est formée (qui peut être la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de voirie) peut envisager de fixer une redevance d’un montant qui reste accessible, voire modique : la valeur vénale de l’emprise surplombée du domaine public (sur quelques centimètres d’épaisseur) devrait en effet demeurer limitée.
Règles relatives à l’occupation en saillie du domaine privé communal
L’application du droit de surplomb
La loi climat et résilience n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets a introduit un droit de surplomb sur les fonds voisins à l’article L.113-5-1 du code de la construction et de l’habitation (CCH) afin de passer outre l’impossibilité, rappelée par la doctrine (RM à question écrite n° 21181 - JO AN 5 novembre 2019), pour un propriétaire, d’installer une isolation extérieure qui vient en saillie sur le fonds voisin sans l’accord de son propriétaire.
Les modalités de ce droit de surplomb sont fixées aux articles L.113-5-1 du CCH, R.113-19 et suivants du CCH (décret n° 2022-926 du 23 juin 2022).
Pour que ce droit puisse s’exercer, l’isolation par l’extérieur doit être la seule solution technique permettant d’atteindre un niveau d’efficacité équivalent. Dès lors qu’une autre possibilité existe sans présenter un coût ou une complexité excessive, le droit de surplomb ne pourra pas être utilisé.
La loi limite le surplomb du fonds voisin à 35 cm au plus, ce qui constitue une épaisseur suffisante au regard des techniques d’isolation. De plus, l’ouvrage ne peut être réalisé qu’à deux mètres au-dessus du pied du mur, de l’héberge ou du sol sauf accord des propriétaires des deux fonds sur une hauteur inférieure.
Une demande du propriétaire du bâtiment à isoler doit être faite au propriétaire du fonds voisin en vue de la réalisation de l’ouvrage d’isolation en surplomb et du bénéfice du droit d’accès. Le propriétaire voisin dispose alors de six mois pour s’opposer à cette demande pour un motif sérieux et légitime tenant à l’usage présent ou futur de sa propriété. Il peut également refuser l’accès à son fonds si la destination, la consistance, ou la jouissance du fonds en serait affectée de manière durable ou excessive.
Cette demande doit être faite par lettre recommandée avec accusé réception ou par acte du commissaire de justice (anciennement dénommé huissier de justice) et comporte les éléments figurant à l'article R.113-19 du CCH :
- Les noms, prénoms, adresses postales et électroniques et coordonnées téléphoniques du ou des propriétaires du bâtiment à isoler et, le cas échéant, ceux de son ou de ses représentants légaux ou statutaires ;
- Un descriptif détaillé de l'ouvrage d'isolation thermique par l'extérieur, accompagné d'un plan des façades et, le cas échéant, des toitures modifiées par le projet, en faisant apparaître l'état initial et l'état futur ;
- Les justificatifs démontrant qu'aucune autre solution technique ne permettent d'atteindre un niveau d'efficacité énergétique équivalent ou que cette autre solution présente un coût ou une complexité excessifs ;
- Une proposition relative au montant des indemnités préalables prévues aux I et II de l'article L.113-5-1 ;
- Le projet d'acte authentique prévu au I de l'article L.113-5-1 ;
- Le projet de la convention prévue au II de l'article L.113-5-1 ;
- Une reproduction des dispositions de l'article L.113-5-1 du CCH.
Cette notification précise qu'elle constitue le point de départ du délai d'opposition de six mois prévus au III de l'article L.113-5-1.
Le droit de surplomb emporte le droit d'accéder temporairement à l'immeuble voisin et d'y mettre en place les installations provisoires strictement nécessaires à la réalisation des travaux.
Le surplomb est subordonné au paiement d’une indemnité préalable au propriétaire du fonds surplombé. L’indemnité n’étant pas précisée, elle laisse ainsi les parties, ou, à défaut, le juge, la déterminer.
Lorsque la saillie formée « empiète » sur une propriété publique relevant du domaine privé de la commune (ce sera le cas lorsque le terrain communal en cause n’est pas affecté à l’usage direct du public ou à l’exercice d’une mission de service public), le droit de surplomb visé à l’article L.113-5-1 nouveau du CCH peut être exercé par l’administré voisin.
Le droit de surplomb n’a pas à faire l’objet d’une convention, il est exercé par son titulaire (l’administré voisin), et constaté par acte authentique publié au fichier immobilier pour l’information des tiers.
Droit d’accès au fonds voisin
Le droit d’accès au fonds voisin et l’indemnité due à ce titre font à l’inverse l’objet d’une convention entre le titulaire du droit et le propriétaire du fonds surplombé. La convention précise (article R.113-20 du CCH) :
- La localisation et le périmètre de l'accès au fonds à surplomber à prévoir pour la réalisation des travaux d'isolation thermique par l'extérieur ainsi que la durée à prévoir de cet accès au fonds ;
- La nature des installations provisoires à mettre en place pour la réalisation des travaux d'isolation thermique par l'extérieur et les conditions de cette mise en place notamment pour la protection du fonds à surplomber ;
- L'indemnité due en contrepartie des droits d'accès et d'installation temporaires ;
- Le cas échéant, les mesures prévisionnelles de remise en état du fonds voisin.
La convention relative au droit d’accès au fonds voisin pourrait s’inspirer des modalités de mise en œuvre du droit d’échelle qui permet à un propriétaire de disposer d'un accès temporaire au fonds voisin pour effectuer les travaux. Il appartient au demandeur d’adresser dans sa notification le projet de convention.
Le conseil municipal devra se prononcer sur l’exercice du droit de surplomb et sur une éventuelle opposition à l’exercice du droit, sur le projet d’acte authentique et la convention de droit d’accès et les indemnités envisagées. Il devra le cas échéant autoriser le maire à signer la convention fixant les modalités d’accès au fonds communal.
Nous vous rappelons que HGI-ATD ne répond qu'aux sollicitations de ses adhérents. Toute demande de documentation, conseil ou assistance ne respectant pas cette condition ne pourra aboutir.
