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    La communication des documents administratifs

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    A l’approche des élections municipales, les futurs candidats se rapprochent souvent des services des collectivités territoriales pour solliciter la communication de documents administratifs.

    La majorité des demandes porte sur les documents budgétaires et comptables qui sont parfois disponibles sur le site internet de la commune.

    Les services communaux rencontrent quelquefois des difficultés pour répondre à ces sollicitations, notamment lorsqu’elles portent sur des documents inexistants, ou en raison de la répétition des demandes effectuées par une même personne.

    Bien que la plupart des documents administratifs soient communicables, tous ne le sont pas. Aussi, le refus de communication peut être source de relations conflictuelles avec ces futurs candidats. Certains conseillers municipaux revendiquent leur mandat d’élu pour accéder à ces documents.

    Cet article a pour objet de rappeler certaines règles de communication des documents administratifs, applicables notamment dans le contexte particulier de la campagne électorale.

    La communication des documents budgétaires et comptables

    Aux termes de l’article L.2121-26 du CGCT (code général des collectivités territoriales), « toute personne physique ou morale a le droit de demander communication des procès-verbaux du conseil municipal, des budgets et des comptes de la commune et des arrêtés municipaux ».

    La Commission d’accès aux documents administratifs (CADA) rappelle que « sont communicables tous les documents qui se rapportent à la préparation, à l’adoption et la modification du budget de l’administration, dès lors qu’il a été adopté par l’assemblée délibérante » (www.cada.fr/administration/budget-et-comptes).

    Les dispositions de l’article L.311-6 du CRPA (code des relations entre le public et l’administration), qui protègent notamment le secret de la vie privée, le secret commercial et industriel, ou le secret des informations économiques et financières peuvent s’opposer à la communication de documents comportant le détail de rémunérations ou de frais révélant des aspects de la vie privée (le livre de paye des employés communaux, les frais engagés pour les logements de fonctions, etc.).

    Les documents administratifs accessibles sur le site internet de la commune

    Les documents faisant l’objet d’une diffusion publique échappent à l’obligation de communication imposée par l’article L.311-1 du CRPA (article L.311-2 du CRPA).

    Selon la CADA, constitue une diffusion publique :

    - la publication au Journal Officiel,

    - la publication au recueil administratif d’une préfecture quand le demandeur réside dans le département,

    - la consultation télématique ou informatique moyennant le paiement d’une somme modeste comme le service infogreffe,

    - la publication sur le site internet d’une commune (CADA, 31 mai 2018, n° 20180907).

    Ainsi, lorsqu’une personne demande la communication d’un document qui est publié sur le site internet, il convient de lui signaler que les informations sont disponibles sur le site de la collectivité.

    Le caractère abusif d’une demande de communication

    La CADA considère comme abusive « une demande lorsqu'elle vise, de façon délibérée, à perturber le fonctionnement d'une administration. Tel peut être le cas des demandes récurrentes, portant sur un volume important de documents traitant, le cas échéant, de la même affaire, des demandes que le service sollicité est manifestement dans l'incapacité matérielle de traiter, ou encore des demandes portant sur des documents auquel le demandeur a déjà eu accès » (CADA, 7 mai 2015, n° 20151415).

    Ainsi, une personne qui viendrait toutes les semaines pour demander des documents pourrait, à terme, voir ses demandes répétées qualifiées d’abusives.

    De même, une demande portant sur un trop grand nombre de documents (par exemple, toutes les autorisations d’urbanisme délivrées sur plusieurs années) peut être considérée comme abusive. Dans ce cas, il convient d’avertir la personne et de lui demander de circonscrire sa demande.

    La communication d’un document inexistant

    La CADA considère que la demande d’un document inexistant « est sans objet », c’est-à-dire que vous n’avez pas à communiquer un document qui n’existe pas ou que vous ne détenez pas (CADA, 17 septembre 2015, n° 20153370, et CADA, 23 novembre 2006, n° 20065045).

    Cependant, il y a lieu d’interpréter avec bienveillance les demandes de communication, de telle sorte que si des documents équivalents aux documents demandés, qui n’existent pas, peuvent utilement répondre à la sollicitation du demandeur, la collectivité doit les communiquer.

    La communication de documents à un conseiller municipal

    Selon l’article L.2121-13 du CGCT, « tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d’être informé des affaires de la commune qui font l’objet d’une délibération ».

    Toutefois, le Conseil d’Etat est venu préciser que la demande d’un conseiller doit porter sur un document relatif à une délibération à venir (CE, 5 avril 2019, n° 416542).

    Lorsque le document porte sur une délibération antérieure, les dispositions du CRPA s’appliquent.

    la saisine de la CADA

    Un refus de communication par les services de la collectivité peut entraîner un conflit avec le demandeur. Pour éviter une telle situation ou en cas de doute sur le caractère communicable ou non d’un document administratif, la collectivité peut saisir la CADA pour avis.

    La CADA est une autorité administrative indépendante. Elle est chargée de veiller au respect de la liberté d'accès aux documents administratifs (article L.340-1 du CRPA). Toute personne peut la saisir pour avis. Les particuliers ou les administrations peuvent la saisir directement sur son site internet via le formulaire de saisine (https://www.cada.fr/formulaire-de-saisine).

    Lorsqu’une collectivité saisit la CADA, elle doit joindre à sa saisine la demande du particulier, les documents qu’elle a en sa possession, et expliquer, le cas échéant, la situation ou le conflit qui pourrait exister avec le demandeur (la répétition des demandes, par exemple).

    Il convient également d’adresser un courrier au demandeur lui indiquant que sa demande de communication a bien été prise en compte et que la collectivité attend la réponse de la CADA.

    La CADA rendra un avis qui précisera si les documents sont communicables ou non, ou si la demande est abusive. De plus, si la communication est possible, elle désignera les parties du document à occulter le cas échéant.

    Un article intitulé « Répondre à une demande de communication de documents administratifs » est paru dans le n° 285 d’octobre 2018 sur les mêmes thématiques et consultable sur le site internet de l’agence.



    Nous vous rappelons que HGI-ATD ne répond qu'aux sollicitations de ses adhérents. Toute demande de documentation, conseil ou assistance ne respectant pas cette condition ne pourra aboutir.

    Paru dans :

    ATD Actualité n°298

    Date :

    1 décembre 2019

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