Haute-Garonne Ingénierie
Agence Technique Départementale

Cent quinze ans jour pour jour après la promulgation de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l’État, le ministre de l’Intérieur et la ministre déléguée chargée de la citoyenneté ont présenté un projet de loi confortant le respect des principes de la République. L’anniversaire de la loi de 1905 a ainsi été l’occasion pour le Gouvernement de revenir sur les principes de neutralité et de laïcité qui président à l’action de l’Administration et de rappeler la primauté de l’ordre républicain sur toute forme de repli communautaire.

Face au constat de l’émergence de formes de repli vis-à-vis des règles de la République, consistant pour un groupe, ou des individus, par ses pratiques ou même ses discours à se considérer comme supérieur à la communauté nationale et à ses principes fondateurs, le Gouvernement a entendu réagir et apporter une réponse à ces agissements.

La loi ne rappelle pas en préambule les « principes de la République » qu’elle entend conforter. Ces principes innervent pourtant les dispositions édictées ensuite dans une large variété de domaines : les services publics, les associations, le droit des personnes, l’éducation, l’exercice du culte. Il s’agit des principes de laïcité et de neutralité de l’Etat dont découlent les grandes libertés garanties par la Constitution : égalité des citoyens devant la loi, égal accès au service public, liberté de culte, d’expression et de conscience.

La loi n° 2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République est dense puisqu’elle ne contient pas moins de 103 articles dont il serait fastidieux d’en livrer ici le détail.

Nous nous limiterons donc à compléter l’article paru précédemment dans l’Info-Lettre du 15 septembre 2021 en dégageant les mesures intéressant directement le fonctionnement des institutions locales.

1. Respect des principes de laïcité et neutralité dans les services publics
2. Impact des nouvelles mesures sur le droit de la commande publique
3. Les dispositions concernant les associations
4. Mieux encadrer l’exercice du culte
5. Garantir le respect de la dignité humaine
6. Mieux encadrer l’instruction à domicile

Respect des principes de laïcité et neutralité dans les services publics

Si l’’article 1^er de la loi est consacré aux règles relatives à la commande publique (cf. point infra), il fournit par ailleurs un éclairage sur ce que les principes de laïcité et neutralité du service public recouvrent.

Il s’agit :

- De s’abstenir de manifester ses opinions politiques ou religieuses,

- De traiter de façon égale toutes les personnes,

- Et de respecter leur liberté de conscience et leur dignité.

Afin de transcrire dans la loi ces principes, des dispositions sont adoptées s’agissant tant du comportement des agents que du comportement des usagers du service public.

Ainsi, :

- Est instaurée une déclaration solennelle des agents des services de la police, nationale et municipale, de la gendarmerie, et de l’administration pénitentiaire sur la manière de servir « avec dignité et loyauté la république, ses principes de liberté, d’égalité et de fraternité, sa Constitution » (articles L.434-1 A, L.515-1 A du code de la sécurité intérieure et article 11 de la loi du 24 novembre 2009 pénitentiaire).

- L’obligation de neutralité à laquelle sont assujettis les salariés de droit privé participant à l’exécution d’une mission de service public est inscrite dans la loi (article 1^er susvisé). Il s’agit pour les personnes chargées de l’exécution d’un service public de veiller à ce que l’ensemble des salariés ou des personnes agissant sous leur autorité respectent, lorsqu’ils participent à l’exécution du service public, les principes de neutralité et de laïcité et traitent de façon égale tous les usagers. L’ensemble de ces obligations est également applicable à leurs sous-traitants.

Le contrôle de l’obligation et le cas échéant les sanctions devront être prévus par les organismes chargés du service public.

- Est introduit un nouvel article L.2122-34-2 au code général des collectivités territoriales (CGCT) rappelant l’obligation de neutralité imposée au maire, ses adjoints et conseillers délégués, dans les attributions exercées au nom de l’Etat (on pense naturellement aux fonctions d’officier de police judiciaire et aux fonctions exercées en matière d’état civil).

- Une formation obligatoire des agents publics sur le principe de laïcité est imposée. Son contenu n’est pas fixé. Seul un arrêté du 16 juillet 2021 fixe à ce jour le cahier des charges relatif au continuum de formation obligatoire concernant la laïcité et les valeurs de la République mais à destination des seuls personnels enseignants et d'éducation.

- Un référent laïcité devra être désigné dans les collectivités territoriales et les établissements publics. Il sera chargé d’organiser la journée de la laïcité le 9 décembre et de conseiller tout fonctionnaire sur l’application du principe de laïcité. Un décret en Conseil d’Etat, non publié à la date de cet article, doit fixer les missions et critères de désignation du référent laïcité (cette désignation est désormais inscrite dans la loi n° 83-634 portant droits et obligations des fonctionnaires).

-  Afin d’assurer le respect par les services publics locaux du principe de neutralité et de l’engagement républicain, le contrôle du représentant de l’Etat est précisé s’agissant des décisions qui porteraient une atteinte grave au principe de neutralité du service public. Lorsque l'acte attaqué est de nature à porter gravement atteinte aux principes de laïcité et de neutralité des services publics, la suspension de l’acte formulée par le préfet sera prononcée le cas échéant par le tribunal dans le délai de 48 heures (article L.2131-6 alinéa 5 du CGCT).

Le respect des principes de neutralité et de laïcité dans l’exercice du service public concerne également la protection dont les agents peuvent bénéficier contre les agissements dont ils pourraient être victime dans le cadre de leurs missions :

- La loi ajoute un nouveau niveau de protection en réprimant spécifiquement les menaces et actes d’intimidation par l’introduction d’une nouvelle infraction pénale à l’article 433-3-1 du code pénal qui vise à réprimer le fait d'user de menaces ou de violences ou de commettre tout autre acte d'intimidation en vue « d’obtenir une exemption totale ou partielle ou une application différenciée des règles qui régissent le fonctionnement dudit service » punie de cinq ans d’emprisonnement et de 75 000 euros d’amende.

Dans le cadre de cette infraction, le juge, s’il l’estime justifié au regard des circonstances particulières, peut prononcer une peine complémentaire d’interdiction du territoire français pour une durée maximale de dix ans à l’encontre des auteurs de tels actes (article 433-23-1 du code pénal).

Les élus participant aux missions de service public au sein d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public sont également concernés par ces dispositions, comme les agents publics.

- Afin de lutter contre les agissements qui trouvent leur origine dans l’usage des nouveaux outils numériques, l’article 223-1-1 nouveau du code pénal réprime désormais :

 « Le fait de révéler, de diffuser ou de transmettre, par quelque moyen que ce soit, des informations relatives à la vie privée, familiale ou professionnelle d’une personne permettant de l’identifier ou de la localiser aux fins de l’exposer ou d’exposer les membres de sa famille à un risque direct d’atteinte à la personne ou aux biens que l’auteur ne pouvait ignorer est puni de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende ». Le délit vise à protéger la personne en interdisant la diffusion malveillante de données personnelles. Il pourra s’agir de la diffusion sur les réseaux sociaux de l’adresse d’une personne dépositaire de l’autorité publique ou de la diffusion de l’adresse et du nom d’un journaliste en déplacement à l’étranger.

Lorsque les faits sont commis au préjudice d’une personne dépositaire de l’autorité publique, chargée d’une mission de service public, les peines sont portées à cinq ans d’emprisonnement et à 75 000 euros d’amende.

- En matière de protection fonctionnelle, le champ du dispositif de signalement qui a pour objet de recueillir les signalements des agents (et les orienter vers les autorités compétentes en matière d'accompagnement, de soutien et de protection des victimes et de traitement des faits) que l’administration doit mettre en œuvre en vertu de l’article 6 quater de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires est étendu aux atteintes volontaires à l’intégrité physique des agents ainsi qu’aux menaces ou tout autre acte d’intimidation.

Le dispositif initial a été conçu pour des signalements d’acte et agissement au sein de l’administration, et non dans le cadre des relations entre les agents publics et les usagers du service public ou toute autre personne extérieure, ce que la loi corrige.

La mise en œuvre de la disposition relative à l’extension du champ matériel du dispositif de signalement nécessitera la modification du décret n° 2020-256 du 13 mars 2020 relatif au dispositif de signalement des actes de violence, de discrimination, de harcèlement et d’agissements sexistes dans la fonction publique.

- Enfin, l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983 relatif à la protection fonctionnelle est complété par l’obligation faite à la collectivité publique concernée de prendre les mesures d’urgence de nature à faire cesser un risque manifeste d’atteinte grave à l’intégrité physique du fonctionnaire.

Impact des nouvelles mesures sur le droit de la commande publique

La loi impose dans son article 1^er à tout organisme chargé de l’exécution d’un service public le respect des principes d’égalité, de laïcité et de neutralité, que cette exécution soit confiée directement par la loi ou par le règlement ou via l’attribution d’un contrat de la commande publique.

A cet effet, le titulaire d’une telle gestion s’assure que ses salariés et l’ensemble des personnes sur lesquelles il exerce une autorité hiérarchique ou un pouvoir de direction – dans la mesure où ils participent eux-mêmes à l’exécution du service public – s’abstiennent de manifester leurs opinions politiques ou religieuses et traitent de manière égale toutes les personnes et respectent leur liberté de conscience et leur dignité. Cette obligation s’applique également aux éventuels sous-traitants du titulaire, chargés eux-mêmes de l’exécution du service public. Pour ce faire, l’article 1^er II impose la communication à l’acheteur public des contrats de sous-traitance ou de sous-concession dont les clauses doivent rappeler les obligations précitées. Les modalités de contrôle et les sanctions applicables doivent également être précisées.

Cette obligation s’applique aux contrats pour lesquels une consultation est engagée ou un avis de publicité est envoyé à la publication à compter du 25 août 2021 et aux contrats pour lesquels une consultation ou un avis de publicité est en cours au 25 août 2021, qui devront être modifiés afin de se conformer à ces nouvelles obligations si le terme de ces contrats intervient après le 25 février 2023.

Suivant la lettre de la Direction des Affaires Juridiques du 28 août 2021, une circulaire devrait intervenir afin d’accompagner les autorités contractantes dans l’application de ces mesures.  

L’Association des Acheteurs Publics a d’ores et déjà proposé un modèle de clause à insérer dans les contrats afin de les adapter aux dispositions consacrées.

Les dispositions concernant les associations

La loi introduit de nouvelles dispositions en matière d’octroi des subventions (articles 12 et suivants de la loi) qui sont traités dans la Fiche technique de ce bulletin « Conditions d’octroi des subventions aux associations ».

Si la liberté d’association constitue le principe, le cadre juridique actuel autorise néanmoins l’autorité judiciaire ou administrative à prononcer la dissolution d’une association (ou d’un groupement de fait) pour des motifs strictement délimités et principalement liés à la prévention ou à la répression des atteintes à l’ordre public.

Les motifs de dissolution apparaissant comme désuets au regard de nouvelles formes de troubles à l’ordre public, la loi du 24 août modifie notablement l’article L.212-1 du code de la sécurité intérieure, base légale de la dissolution par voie administrative :

- La notion de provocation à des manifestations armées dans la rue, difficilement applicable dans les faits est complétée et étendue aux « agissements violents à l’encontre des personnes ou des biens » ;

- S’agissant des entités qui aux termes du 3° « ont pour but de porter atteinte à l’intégrité du territoire national ou d’attenter par la force à la forme républicaine du gouvernement », la loi clarifie les finalités poursuivies par ce motif en visant désormais les associations dont l’objet ou l’action tendent à porter atteinte à l’intégrité du territoire national ;

- Enfin, la loi a permis d’étendre le fondement de la dissolution liée à la provocation à la discrimination, à la haine ou à la violence à d’autres motifs que sont le sexe, l’orientation sexuelle, ou l’identité de genre (article L.212-1 6° du CSI) ;

- Compte tenu de la difficulté d’imputer à une personne morale les agissements d’individus la composant, l’article L.212-1-1 nouveau du code de la sécurité intérieure prévoit que lorsque les dirigeants des associations (ou groupements de fait) se seront abstenus de prendre les mesures nécessaires pour faire cesser les agissements mentionnés à l’article L.212-1, ces derniers seront imputables à l’association ou au groupement.

Le Conseil constitutionnel sur ce sujet a censuré la proposition de l’article L.212-1-2 du code de la sécurité intérieure visant à autoriser la suspension par le ministre de l’Intérieur des activités d'une association ou d'un groupement de fait faisant l'objet d'une procédure de dissolution en cas d'urgence et à titre conservatoire (Décision n° 2021-823 DC du 13 août 2021).

En matière sportive particulièrement la loi a entendu lutter contre les formes de repli communautaire :

- A un régime de tutelle de l’Etat sur les fédérations sportives succède un régime de contrôle des fédérations sportives revu tous les huit ans et ayant pour objet de vérifier le respect des dispositions du nouveau « contrat d’engagement républicain » qui conditionnera le renouvellement de leur agrément (article 63 de la loi n°2021-1109 et articles L.121-4 et suivants du code du sport).

A cet effet, un nouvel article 10-1 intègre la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l’administration qui définit le contenu de ce contrat d’engagement dont les obligations sont renforcées en matière sportive (respecter les principes de liberté, d'égalité, de fraternité et de dignité de la personne humaine, ainsi que les symboles de la République ; ne pas remettre en cause le caractère laïque de la République ; s'abstenir de toute action portant atteinte à l'ordre public ;  veiller à la protection de l'intégrité physique et morale des personnes, en particulier des mineurs, vis-à-vis notamment des violences sexistes et sexuelles).

- Aux termes de l’article L.121-4 du code du sport modifié, le représentant de l’Etat pourra suspendre ou retirer l’agrément d’une association sportive en cas de méconnaissance du contrat d'engagement républicain qu'elle a souscrit et en informera le maire de la commune où se situe le siège social de l’association ainsi que le président de l’Etablissement Public de Coopération Intercommunale (EPCI).

Lorsque l’association sportive aura bénéficié de la mise à disposition d’équipements sportifs (ou de subventions), l’autorité ayant attribué la mise à disposition pourra y mettre un terme par une décision motivée, après que l'association a été mise à même de présenter ses observations (article L.121-4 alinéa 8 du code du sport). Cela pourra également donner lieu à la restitution, en cas de subvention en nature (comme pourrait être analysée une mise à disposition à titre gratuit par exemple), de la valeur monétaire de la mise à disposition (la redevance qui aurait été due pour l’occupation de la dépendance).

Mieux encadrer l’exercice du culte

La loi du 9 décembre 1905 sur la séparation des Eglises et de l’Etat fait l’objet de nombreuses dispositions de la présente loi (articles 68 à 88). Principalement, il s’agit de circonscrire l’exercice du culte afin d’éviter les dérives idéologiques et les troubles dans l’exercice du culte lui-même.

L’article 19 relatif aux associations cultuelles consacre l’objet desdites associations et le limite à l’exercice d’un culte, tel que l’avait déjà défini le conseil d’Etat dans un de ses avis. Il s’agit de « la célébration de cérémonies organisées en vue de l'accomplissement, par des personnes réunies par une même croyance religieuse, de certains rites ou de certaines pratiques », [...] « ces associations ne [pouvant] mener que des activités en relation avec cet objet telles que l'acquisition, la location, la construction, l'aménagement et l'entretien des édifices servant au culte ainsi que l'entretien et la formation des ministres et autres personnes concourant à l'exercice du culte » (avis d’assemblée du 24 octobre 1997, Association locale pour le culte des témoins de Jéhovah de Riom), sans que leur objet statutaire ou leurs activités effectives ne viennent porter atteinte à l’ordre public.

La qualité d’associations cultuelles permet à ces dernières de bénéficier d’avantages prévus par la loi de 1905 comme la capacité à recevoir des libéralités, à contracter des baux emphytéotiques administratifs (article L.1311-2 du CGCT) ou encore bénéficier d’exonérations fiscales. C’est pourquoi le législateur a entendu imposer une déclaration préalable obligatoire du caractère cultuel d’une association auprès du préfet (article 19-1 nouveau de la loi du 9 décembre 1905). Un décret en Conseil d’Etat viendra préciser les modalités de mises en œuvre de ces nouvelles dispositions et listera les documents permettant à l’association de justifier de sa qualité cultuelle, les conditions dans lesquelles est renouvelée la déclaration et les conditions dans lesquelles s’exerce le droit d’opposition de l’administration (article 19-1 de la loi du 09 décembre 1905).

Face à l’existence de simples associations dites « loi 1901 » dont l’objet est en partie cultuel mais non déclarées spécifiquement comme telles, la loi du 24 août 2021 soumet les associations simplement déclarées et exerçant le culte, aux mêmes obligations que les associations cultuelles, ces obligations étant fondées sur la spécificité de l’exercice public du culte.

Le titre V de la loi du 9 décembre relatif à la Police des cultes prévoit des infractions pénales spécifiques, et des mesures de police administrative, tant pour protéger l’exercice du culte (articles 27, 31, 32), que pour protéger la société de débordements auxquels cet exercice pourrait donner lieu (articles 34 et 35) :

- Sera désormais puni de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende le ministre du culte qui, par un discours ou un écrit, affiché ou distribué dans les lieux de culte, invite directement à résister à l'exécution des lois ou aux actes légaux de l'autorité publique ou s'il tend à soulever ou à armer une partie des citoyens contre les autres (article 35 de la loi du 9 décembre 1905) ;

- Le champ de l’interdiction des réunions politiques dans les lieux de culte est étendu aux dépendances qui en constituent un accessoire indissociable (article 35-1 de la loi du 09 décembre). Une peine d’un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende est prévue pour les contrevenants.

Est également introduit un nouvel article 36-3 qui vise à étendre la faculté de fermeture des lieux de culte et annexes :

- Le représentant de l'Etat dans le département ou, à Paris, le préfet de police, peut prononcer la fermeture temporaire des lieux de culte (et des locaux dépendant du lieu de culte) dans lesquels les propos qui sont tenus, les idées ou théories qui sont diffusées ou les activités qui se déroulent provoquent à la haine ou à la violence envers une personne ou un groupe de personnes ou tendent à justifier ou à encourager cette haine ou cette violence. La violation d’une telle fermeture est punie de six mois d'emprisonnement et de 7 500 euros d'amende.

Enfin, la loi vient compléter l’article L.1311-2 du CGCT en imposant à la collectivité territoriale qui a l’intention de conclure un bail emphytéotique administratif avec une association cultuelle en vue de la mise à disposition d’un édifice du culte ouvert au public, d’en informer le préfet, au moins trois mois avant sa conclusion.

Garantir le respect de la dignité humaine

L’un des objectifs de la loi n° 2021-1109 du 24 août 2021 est de garantir le respect de la dignité humaine. Entre autres dispositions relatives aux discriminations susceptibles d’être opérées dans le cadre du règlement de succession et à la réserve générale de polygamie faisant obstacle à la délivrance d’un titre de séjour, la loi entend renforcer la lutte contre les mariages frauduleux ou forcés dont sont principalement victimes les femmes.

Partant de ce constat, la loi prévoit que l’officier de l’état civil pourra prendre en considération, outre les éléments recueillis lors de l’audition commune des futurs époux et lors de l’examen des pièces justificatives constituant leur dossier de mariage, les éléments circonstanciés extérieurs reçus dont il aurait connaissance tels que des courriers, des témoignages afin de solliciter un entretien individuel  avec chacun des futurs époux lorsqu’il a des raisons de craindre que le consentement de ces derniers n’est pas libre (article 63 alinéa  4 du code civil). Dans cette hypothèse, l’officier de l’état civil devra alors saisir (il ne s’agit plus d’une faculté mais d’une obligation) sans délai le procureur de la République et en informer les intéressés (article 175-2 du code civil).

Mieux encadrer l’instruction à domicile

Sur ce point également, nous vous renvoyons à l’article spécifique relatif aux modifications apportées par la loi n° 2021-1109 du 24 août 2021 sur le cadre juridique de l’instruction à domicile paru dans le Mensuel n° 311 d’octobre.

Nous vous rappelons que HGI-ATD ne répond qu'aux sollicitations de ses adhérents. Toute demande de documentation, conseil ou assistance ne respectant pas cette condition ne pourra aboutir.