Zoom sur le transfert des zones d'activités existantes (ZAC) et ZAE) aux communautés de communes - Fiche technique n° 5
L’intérêt communautaire est supprimé pour la compétence zones d’activités, ce qui signifie que toutes les zones d’activités communales existantes ont vocation à relever des communautés de communes et d’agglomération, celles-ci étant compétentes en matière de : « création, aménagement, entretien et gestion de zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire ».
Identifier les zones d’activités
La principale difficulté liée à ce transfert tient au fait qu’il n’y a pas de définition légale d’une zone d’activités. Tout au plus, peut-on indiquer que la réalisation d’une telle zone consiste à aménager des terrains destinés à être cédés à des tiers à des fins économiques : cette opération comprend donc, par nature, la réalisation des travaux nécessaires à la viabilisation et à l’équipement de la zone dans l’emprise de celle-ci (voirie, réseaux d’eau, de gaz, etc.).
A cet effet, la loi envisage un transfert de propriété, de la part des communes au profit des communautés, des biens nécessaires à l’exercice de cette compétence en vue de les revendre une fois viabilisés (article L.5211-5 et L.5211-17 du CGCT) permettant ainsi de déroger au principe de la mise à disposition des biens qui s’avère inadapté dans ce cas de figure (article L.1321-1 et suivants du CGCT).
Selon un arrêt de la cour administrative d’appel de Nancy (12 mars 2009, n° 08NC00438), la compétence création ou gestion d’une zone d’activités suppose que la collectivité ait engagé une action à cet effet : ainsi, une communauté de communes n’ayant mené antérieurement ou ultérieurement à l’implantation d’une entreprise aucune action de développement économique ne peut être regardée comme ayant créée ou comme gérant une zone d’activités économiques.
Par ailleurs, il faut être en présence d’une zone d’activités et non d’équipements communaux. Ainsi en matière touristique, les établissements thermaux, les campings municipaux, ou encore les musées n’ont pas vocation à être considérés en eux-mêmes comme des zones d’activités touristiques, mais comme des équipements[1]. En revanche, des bases de loisirs où sont produits plusieurs types d’activités touristiques (baignade, restauration, parc ludique par exemple) devraient correspondre à une zone d’activités.
La compétence en matière de zones d’activités vise principalement les opérations de viabilisation en vue de vendre les terrains. Bien souvent, les voies et réseaux ont vocation à être rétrocédés aux collectivités publiques compétentes dès l’achèvement de ces derniers. La communauté de communes peut alors continuer à intervenir sur la zone, non pas au titre de sa compétence zone d’activités mais au titre de ses autres compétences (voirie, par exemple).
C’est pourquoi, un important travail de recensement des zones communales est à effectuer afin de savoir celles sur lesquelles les communes n’interviennent plus au titre du développement économique et qui n’ont donc pas vocation à être transférées dans le cadre de la compétence zones d’activités, de celles qui sont en cours d’aménagement (viabilisation des terrains) et/ou d’achèvement (cession des lots viabilisés en cours) qui, elles, ont vocation à relever des communautés de communes.
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Les indices pour identifier les zones d’activités
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- Les actes des communes (délibérations, par exemple) qui présument de l’existence d’une telle zone.
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- Une zone est délimitée géographiquement et comprend a minima deux parcelles ou une grande parcelle à diviser. Elle fait l’objet d’une cohérence d’ensemble et d’une continuité territoriale (CAA Bordeaux, 19 décembre 2006, n°04BX01311).
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- Une ZAE est destinée à être viabilisée ou aménagée par la collectivité maître d’ouvrage. En conséquence, une zone d’activités d’initiative purement privée sur laquelle la collectivité n’a mené aucune action de développement économique n’a pas à être transférée (CAA Nancy, 12 mars 2009, n°08NC00438).
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- La zone accueille des activités économiques de nature industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire. Les zones uniquement d’habitation ne peuvent donc être qualifiées de zones d’activités.En ce qui concerne les zones dites « mixtes » (comprenant habitation et activités économiques) l’assemblée des communautés de France (ADCF) considère qu’elles relèvent de la compétence ZAE si elles sont pensées avant tout et majoritairement comme un ensemble cohérent pour le développement économique, quand bien même elles sont entrecoupées de quelques poches d’habitation. A l’inverse, une zone majoritairement dédiée à de l’habitation (et à certains équipements) mais comprenant des services et commerces de proximité ne relèvera pas de la compétence ZAE (CAA de Lyon, 10 décembre 2010, n° 09LY02539 ; CAA de Nantes, 16 juin 2015, n° 13NT01492)
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Une zone d’activités achevée doit-elle être transférée ?
Même si elle est achevée, cela ne signifie pas que la commune n’intervient plus sur cette zone : elle peut en effet continuer à en gérer les voiries, réseaux et espaces verts.
Si tel est le cas, et en s’en tenant à une interprétation stricte des textes (puisque la compétence en la matière comprend « entretien et gestion »), la zone en question ou plutôt les équipements publics de cette zone ont vocation à être transférés et mis à disposition de la communauté sur le fondement de l’article L.1321-1 et suivants du CGCT.
Il conviendra toutefois de déterminer par accord entre les communes et l’EPCI si la mise à disposition de ces équipements apparaît justifiée dans le cadre du transfert de la compétence zones d’activités, ce qui pourrait être le cas, par exemple, en cas d’extension projetée de la zone.
Si les réseaux et la voirie ne font pas l’objet d’une gestion individualisée (retracé dans un budget annexe relatif au financement de la voirie, de l’assainissement et de l’eau de ladite zone), mais sont au contraire gérés comme les autres équipements de la commune, le transfert au titre de cette compétence peut ne pas apparaître opportun car cela ne traduira pas l’exercice d’une véritable compétence spécifique « Zone d’activités ». Mais le transfert peut être envisagé dans le cadre d’autres compétences détenues par la communauté, telle que la voirie.
La commune peut-elle conserver des locaux commerciaux qu’elle loue dans la zone d’activités ?
Les locaux commerciaux qui sont propriété de la commune dans la zone, et qui font l’objet d’un bail auprès d’entreprises, peuvent se rattacher à la fois à la compétence « zone d’activités » mais surtout aux « actions de développement économique » également transférées à la communauté.
En effet, la construction de ces locaux s’est faite en principe dans le cadre de la réalisation de la zone d’activités initiée par la commune. Le fait que cette dernière ait décidé de se garder ces biens en vue d’y implanter des entreprises, traduit une action publique en faveur du développement économique.
C’est pourquoi, on peut considérer, sous réserve de l’appréciation souveraine du juge, que les locaux en question ont vocation à relever de la communauté.
Les conditions patrimoniales et financières du transfert
Pour permettre l’exercice de la compétence « zone d’activités », la loi envisage un transfert de propriété de la part des communes au profit des communautés, des biens nécessaires à l’exercice de cette compétence en vue de les revendre une fois viabilisés (article L.5211-5 et L.5211-17 du CGCT) permettant ainsi de déroger au principe de la mise à disposition des biens qui peut s’avérer inadapté dans ce cas de figure (article L.1321-1 et suivants du CGCT) notamment pour les lots.
Les conditions patrimoniales et financières du transfert des zones d’activités sont négociées entre les communes concernées et la communauté. Elles sont ensuite arrêtées par délibérations concordantes du conseil communautaire et des conseils municipaux des communes membres se prononçant dans les conditions de majorité qualifiée requise pour la création de la communauté, après l’arrêté préfectoral de transfert de compétences mais avant l’expiration d’un délai d’un an suivant le transfert de compétences (articles L.5211-5 et L.5211-17 du CGCT). Ainsi, ce sera au conseil communautaire de la nouvelle communauté issue de la fusion de délibérer sur ces conditions.
Dans ce cadre, peuvent être cédés les terrains :
- non aménagés (par exemple les réserves foncières, destinées à des zones futures),
- en cours d’aménagement (c’est-à-dire entrés dans un cycle de production de terrains à bâtir),
- aménagés et en cours de commercialisation.
Les communes qui ont plus de 2 000 habitants procèderont à la cession par délibération motivée du conseil municipal portant sur les conditions de la vente et ses caractéristiques essentielles. Le conseil municipal délibèrera au vu de l'avis de France Domaines (article L.2241-1 du CGCT). Les communes plus petites n’ont pas l’obligation de suivre cette procédure.
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[1] Ils n’ont donc pas vocation à être transférés au titre de la compétence zones d’activités, mais rien n’interdit leur transfert en tant qu’équipements spécifiques. Les offices de tourisme peuvent d’ailleurs se voir confier l’exploitation de telles installations touristiques (article L.133-3 du code du tourisme).
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