Zoom sur le devenir des systèmes informatiques en cas de fusion
- La définition des besoins
- Les besoins immédiats liés à la fusion
- Les besoins à moyen terme
- Les conséquences juridiques
La fusion va entraîner la mise en place d’un système informatique commun. Ce changement doit être préparé et anticipé.
En effet, d’un point de vue pratique, il ne semble pas envisageable de conserver plusieurs logiciels applicatifs de gestion financière (GF) et de gestion des ressources humaines (RH). Il convient donc d’harmoniser les contrats, avec l’accord des prestataires, préalablement à la fusion.
Par ailleurs il est indispensable d’anticiper l’unification des logiciels utilisés par les différents EPCI afin que la nouvelle entité soit opérationnelle au 1er janvier 2017, en ce qui concerne notamment la paie et le mandatement.
La définition des besoins
Il existe deux catégorie de besoins : les besoins immédiatement liés à la fusion qui doivent permettre à la nouvelle structure de fonctionner au 1er janvier 2017 et les besoins à moyen terme liés à la nouvelle gouvernance qui sera mise en place.
Les besoins immédiats liés à la fusion
Pour les EPCI amenés à fusionner :
Dans un premier temps, les EPCI doivent assurer les traitements comptables jusqu'à la clôture de l'exercice 2016, ainsi que le traitement validé et accepté des déclarations sociales.
Dans un deuxième temps, d’un point de vue méthodologique, les EPCI amenés à fusionner doivent établir un état des lieux des logiciels et du matériel de chaque EPCI, puis définir les besoins du nouvel EPCI et les confronter.
L’état des lieux doit permettre de mesurer, fonctionnellement, si les outils informatiques présents permettent à minima de :
- clôturer les exercices des anciens EPCI,
- interroger les exercices précédents,
- traiter les écritures particulières de fin d'exercice (rattachement, ICNE...),
- reprendre/gérer l’actif (immobilisation) et le passif (emprunt),
- fonctionner avec les données fusionnées au 1er janvier 2017 en paie et en comptabilité,
- élaborer le budget prévisionnel du nouvel EPCI.
Techniquement, l’état des lieux doit démontrer que le système informatique peut :
- proposer une localisation des données (anciennes et nouvelles) permettant aux utilisateurs d'en disposer (sur les postes existants, sur des nouveaux postes, dans un espace de stockage ou sur le « Cloud ») ;
- supporter les outils répondant à l’ensemble des pré-requis fonctionnels imposés par les éditeurs ;
- assurer la garantie et le respect des échanges (anciens et nouveaux) avec les partenaires institutionnels ;
- tolérer le fonctionnement impératif dès le 1er janvier 2017 des outils de la RH (paie mensuelle et DSN) et de la gestion financière (opérations courantes) ;
- assurer le transfert éventuel des signatures électroniques (comme CERTINOMIS) ;
- répondre à la mise en réseau des différents sites administratifs et techniques du nouvel EPCI.
L’évolution ou non des logiciels RH et GF constitue un besoin, qui doit être bien identifié par l’état des lieux pour une mise en œuvre opérationnelle en janvier 2017 dans le nouvel EPCI.
Il serait même raisonnable, dès novembre 2016, d'effectuer les fusions de données, leur contrôle ainsi que de valider des traitements en double pour la paie et des écritures comptables.
Dès lors, de manière pragmatique pour garantir la mise en œuvre, les services des anciens EPCI devront collectivement :
- vérifier si l'un des logiciels déjà en place pourrait satisfaire les attentes prioritaires,
- contrôler l'espace disponible pour accueillir les bases fusionnées et les premiers mois de traitements,
- procéder à l'avenant et au transfert de licence pour un coût connu.
Cette solution « intermédiaire » présente de nombreux avantages et est gage de réussite dans les délais au regard :
- de l'installation des logiciels sur le système informatique, qui devra être opérationnel,
- des utilisateurs, qui devront être formés,
- des historiques et des opérations de clôture de l'EPCI « hôte », qui devront être d’ores et déjà possibles.
Une analyse des autres logiciels « métiers » (SIG, droits des sols, facturations, sites Internet...) au travers du recensement et de la prise en compte des fonctionnalités attendues devra être menée. Cette analyse peut notamment éviter des renouvellements de contrats de logiciels et de matériels. Il est important d’étendre cette analyse aux outils bureautiques ou collaboratifs (messagerie notamment), aux logiciels ou aux macros développés en interne (par exemple, EXCEL, ACCESS, SQL...) et les raisons de leur mise en place.
Il conviendra de réfléchir à une unification rapide des adresses de messageries qui sont un vecteur d’intégration des agents et de reconnaissance extérieure.
Pour le nouvel EPCI :
Les utilisateurs du nouvel EPCI doivent disposer de l'accès et de la formation aux outils informatiques pour assurer la gestion des entités anciennes et la mise en route du nouvel EPCI. Le nouvel EPCI devra assurer la continuité des paiements (en premier le versement des salaires des fonctionnaires et le mandatement des factures), la reconduite des crédits, le report des investissements et la gestion de la dette.
1er enjeu : clôturer les exercices des anciens EPCI
- Option 1 : par simplification, garder en place la configuration
La procédure de clôture est assurée par les équipes et les outils en place. Toutefois, il est indispensable de vérifier le type de contrat existant auprès des éditeurs (cessions ou concession de droits), afin de disposer de l'accès au logiciel après le 1er janvier 2017.
Il sera alors possible de traiter la mise à disposition des historiques et leur accès après la phase critique de début d'année.
- Option 2 : mettre en place les logiciels des anciens EPCI sur les ordinateurs du nouvel EPCI
Cette opération devrait si possible se faire dès le dernier trimestre de 2016. Elle peut poser plusieurs problèmes et se cumulera aux actions prioritaires :
- installation des logiciels anciens (il convient de porter une attention particulière au dimensionnement de la configuration informatique de l’EPCI « cible »),
- recopie des bases,
- traitement en double de certaines opérations sur les sites anciens et le nouveau.
2ème enjeu : permettre l'interrogation des exercices précédents à compter du 1er janvier 2017
Cette possibilité n'est pas primordiale au 1er janvier 2017, si les anciens sites restent accessibles et que les clauses stipulant les droits d'utilisation de logiciels le permettent. Une attention spécifique portera sur la validité des logiciels en concession de droits d'usage.
Par contre, dans le cas de disparition de l'infrastructure informatique dans l'un ou tous les anciens EPCI au 1er janvier 2017, le nouvel EPCI devra :
- être en capacité de recevoir les données en historique des autres EPCI (espace disques, niveau de version...),
- disposer des droits pour les logiciels afin d'interroger les historiques :
- soit par transfert de licence en accord avec l'éditeur,
- soit par migration de données vers le logiciel utilisé par la nouvelle entité. Dans ce dernier cas, il conviendra d’être vigilant sur la qualité des données récupérées et son coût.
3ème enjeu : fonctionner avec les données fusionnées au 1er janvier 2017 sur l’outil informatique du nouvel EPCI
Plusieurs points seront à valider préalablement :
- Localisation des données disponibles pour tous les utilisateurs
Cette localisation sera-t-elle définitive dès le début 2017 ou bien passera-telle par une phase intermédiaire ?
Si les anciens EPCI faisaient appel à des prestataires informatiques extérieurs et que le nouvel EPCI ne dispose pas en interne des compétences nécessaires, il lui sera indispensable en plus de résilier les contrats en cours dans les limites juridiques applicables, de conclure un nouveau marché avec un prestataire.
- Satisfaire aux attentes fonctionnelles immédiates du nouvel EPCI
Au delà de la couverture fonctionnelle informatique des anciens EPCI fusionnés, le nouvel EPCI aura certainement la nécessité de disposer d'outils plus complets pour chacun de ses secteurs fonctionnels, comme par exemple :
- la comptabilité analytique détaillée « multi axes »,
- les tableaux de bord retro-prospectifs et des outils d'analyse financière,
- la décentralisation et la mobilité d'accès aux données (notion de multi-sites),
- la mobilité des agents (avec un effectif global plus important),
- la gestion mobile du planning,
- la mutualisation des informations,
- la restructuration des outils de circulation de l'information et de validation,
- la gestion des documents et leur archive,
- la communication dématérialisée interne et externe (internet, intranet…).
4ème enjeu : assurer la sécurité et l’accès aux données
La sécurité et l'accès aux données seront associés à chaque étape du projet de mise en place du nouveau système informatique. Il sera alors indispensable de vérifier que :
- les contrats de filtrage (pare-feux et antivirus) en cours ou nouveaux correspondent à la couverture du risque encouru,
- leur fonctionnement est correct et leurs mises à jour opérationnelles.
Les besoins à moyen terme
Il conviendra de déterminer, en fonction de ces besoins, des critères de performance, de richesse fonctionnelle, d'ergonomie utilisateur, de sécurité, de traçabilité, d'évolutivité etc. et regarder comment les systèmes d'information existants y répondent. Si aucun n'est à la hauteur, il sera nécessaire d'en avoir un nouveau.
- Les besoins stratégiques du nouvel EPCI
Le nouvel EPCI va devoir mettre en œuvre une nouvelle stratégie concernant principalement ses finances (mise en place d’une comptabilité générale et analytique, gestion de la trésorerie, de la dette, des stocks, organisation du contrôle budgétaire, etc.) et ses ressources humaines (gestion des carrières, rémunérations, plans de formation etc.).
- Les besoins organisationnels du nouvel EPCI
Il s’agit de décider comment vont fonctionner les services administratifs et techniques ainsi que les pouvoirs décisionnels (centralisation ou pôles, délégations ou hiérarchisation, spécialisation des fonctions ou non etc.). Cette organisation aura un impact notamment sur les outils collaboratifs (communication interne).
Si dès le départ, doit être anticipée la mise en commun prioritaire des fonctions comme la paye ou la comptabilité, les autres logiciels métiers ou les autres outils bureautiques ou collaboratifs pourront demeurer plus longtemps indépendants. Cependant, il conviendra, en attendant leur harmonisation, de prévoir une palette de moyens pour se prémunir des difficultés de leur coexistence.
Le travail sur l'harmonisation (élaboration d’un référentiel unique des fournisseurs par exemple, synchronisation et mise à jour des données collectées et mises en partage) doit permettre d’éviter une concurrence des données ou une saturation du stockage, de traiter les incompatibilités. L’organisation nouvelle influera aussi sur les outils du suivi opérationnel d'activité, de la bureautique, de la messagerie, de la GED, des archives...
- Les besoins technologiques du nouvel EPCI
Enfin, la technologie du système informatique (qu’il s’agisse des applications, des ordinateurs ou des réseaux) doit être adaptée et évolutive.
Elle doit traiter les questions de connexion inter-application, de synchronisation et traitement des incompatibilités, de consolidation des serveurs ou des systèmes de stockage, de fusion des systèmes de sécurité, d’harmonisation du parc des postes, de refonte du Plan de Reprise d’Activité (PRA) et du Plan de Continuité d’Activité (PCA) et les questions informationnelles (homogénéisation des informations, référentiel unique, base de données commune…).
Les conséquences juridiques
Le nouvel EPCI issu de la fusion n’aura pas la personnalité morale nécessaire à l’accomplissement d’actes juridiques pour l’engager avant le 1er janvier 2017, ni même, concrètement avant la mise en place du nouveau conseil communautaire.
Il est donc indispensable que les EPCI amenés à fusionner se regroupent au sein d’un groupement de commandes[1] afin d’une part, que le contrat de regroupement des données puisse être exécuté avant la fin de l’année 2016 et, d’autre part, que le nouveau contrat puisse être signé et notifié en temps voulu.
Ce groupement de commande aura vocation à passer un marché unique, qui sera exécuté par le coordonnateur du groupement jusqu’au 31 décembre 2016, puis par le nouvel EPCI à compter du 1er janvier 2017.
A noter : En toute hypothèse, l’accord de l’ensemble des EPCI fusionnés sur le montage juridique retenu est un préalable. Il est conseillé de le formaliser, par exemple dans la délibération autorisant la signature de la convention constituant le groupement de commande.
Préalablement, à la passation d’un nouveau contrat avant le 1er janvier 2017 (1ère hypothèse) ou la conservation d’un seul contrat et son transfert au 1er janvier 2017 (2ème hypothèse) la constitution d’un groupement de commandes est donc exigée.
1ère hypothèse : la passation d’un nouveau contrat avant le 1er janvier 2017.
Deux hypothèses sont possibles selon que les besoins de la nouvelle structure sont définissables rapidement ou non. Si tel est le cas, il pourra être passé un nouveau marché de logiciels. Sinon, il sera possible de conclure pour une phase transitoire, un nouveau marché de maintenance.
Leur mise en œuvre pourra être conditionnée par la résiliation des contrats dont l’exécution se poursuit en 2017. Elle peut être faite, selon les contrats, à l’amiable ou en application des clauses contractuelles (moyennant un préavis).
Dans les deux cas, le nouveau marché est transféré au nouvel EPCI au 1er janvier 2017 dans les conditions prévues par l’article L.5211-41-3 III du CGCT.
- La passation d’un nouveau marché d’acquisition ou de location de logiciels
La première option consiste en une remise en concurrence globale des logiciels initiaux selon une procédure de publicité et de mise en concurrence adaptée en application, si le montant estimé du contrat est inférieur au seuil de 209.000 € HT, des dispositions de l’article 42 2° de l’ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015, et des articles 27 et 34 I 1° du décret n° 2016-360 du 25 mars 2016.
Le nouveau marché aura alors pour objet l’acquisition ou la location des logiciels ainsi que leur maintenance.
Cette solution respecte l’égalité de traitement de tous les prestataires et évite de placer l’un d’entre eux en situation de rente en matière de maintenance de logiciels applicatifs. Elle s’impose notamment lorsque les contrats arrivent à échéance au 31 décembre 2016.
Enfin, le nouveau marché inclura les prestations liées au regroupement des bases de données (reprise et mise en place des données fusionnées), ainsi que la mise en place d’une solution permettant de consulter les données antérieures (cf. supra).
- La passation d’un nouveau marché de maintenance des logiciels pour une période transitoire
Une autre option est possible dès lors que les EPCI concernés par la fusion sont propriétaires de leurs logiciels, à la condition de respecter les précautions suivantes.
Pour ceux-ci, le marché peut avoir pour objet uniquement des prestations de maintenance à la condition que les logiciels applicatifs de gestion financière et de gestion des ressources humaines répondent à leurs besoins sans avenant (sur les conditions de légalité d’un avenant, cf. supra).
Cette option est envisageable si les collectivités ont besoin d’une période transitoire d’une ou deux années supplémentaires pour évaluer les besoins de la nouvelle structure en termes de logiciels.
Il convient d’informer le prestataire du transfert d’utilisation des logiciels au nouvel EPCI.
Le contrat pourra être passé selon la procédure négociée sans publicité ni mise en concurrence pour des raisons de protection des droits d’exclusivité notamment de droits de propriété intellectuelle (article 30 I 3° c du décret n° 2016-360 du 25 mars 2016 – cf. CE, 2 octobre 2013, Département de l’Oise, n°368846), sous réserve d’obtenir préalablement la preuve de l’exclusivité dont se prévaut la société et de s’assurer de l’absence de toute concurrence.
Les prestations liées à la fusion des bases de données (reprise et mise en place des données fusionnées) feront, quant à elles, l’objet d’un contrat distinct du contrat de maintenance qui pourra être également conclu selon la procédure négociée sans publicité ni mise en concurrence.
2ème hypothèse : la conservation d’un seul contrat et son transfert au 1er janvier 2017.
Dans cette hypothèse, un contrat est conservé et les autres contrats sont résiliés au 31 décembre 2016, soit à l’amiable soit en application des clauses contractuelles.
Cette solution peut être une alternative à la première si l’un des contrats satisfait, sans modification substantielle, aux besoins du nouvel EPCI et que son échéance est supérieure à un an à compter de la fusion.
Cette solution a pour objectif de laisser au nouvel EPCI le temps de se mettre en place et de définir son propre besoin.
Le contrat conservé est transféré au nouvel EPCI et exécuté jusqu’à son échéance conformément à l’article L.5211-41-3 du CGCT.
A son terme, une procédure de publicité et de mise en concurrence portant sur les logiciels devra être menée conformément aux dispositions de l’ordonnance n°2015-899 du 23 juillet 2015 et du décret n°2016-360 du 25 mars 2016.
Afin de préparer la mise en place du nouvel EPCI, les prestations liées à la fusion des bases de données et, le cas échéant, la mise en place d’une solution permettant de consulter les données antérieures doivent, quant à elles, faire l’objet d’un marché distinct du contrat initial, qui peut être conclu selon la procédure négociée sans publicité ni mise en concurrence pour des raisons de protection des droits d’exclusivité de l’article 30 I 3° c du décret précité, sous réserve d’obtenir préalablement la preuve de l’exclusivité dont se prévaut la société et de s’assurer de l’absence de toute concurrence.
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[1] En application des dispositions de l'article 28 de l’ordonnance n°2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics, le groupement de commandes est créé par convention, laquelle définit également les règles de fonctionnement, les responsabilités et le degré de participation de chacun des membres.
