Haute-Garonne Ingénierie
Agence Technique Départementale

1. Une intercommunalité plus intégrée
2. La gouvernance territoriale améliorée
3. La création des métropoles
4. Dispositions diverses

Après huit mois de travaux et de débats parlementaires et un passage en commission mixte paritaire pour dégager un compromis entre l’Assemblée Nationale et le Sénat, la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (loi MAPTAM) a finalement été adoptée le 19 décembre dernier.

Validée par le Conseil constitutionnel le 23 janvier (décision n° 2013-687 DC), elle a été publiée le 28 janvier (loi n° 2014-58).

Ses dispositions s’organisent autour de trois axes principaux : une intégration intercommunale plus poussée, un effort d’amélioration et de rationalisation de la gouvernance territoriale et la création des métropoles.

D’autres mesures retiennent également l’attention, telles la dépénalisation et la décentralisation du stationnement.

Une intercommunalité plus intégrée

 Des compétences plus étendues

 Un minimum de trois compétences optionnelles pour les communautés de communes

Désormais, les communautés de communes devront exercer au moins trois compétences optionnelles sur les six prévues à l’article L.5214-16 II du code général des collectivités territoriales (CGCT), au lieu d’une sur six au minimum jusqu’à présent.

Selon l’Assemblée des communautés de France (AdCF) toutefois, une grande majorité de communautés remplit déjà cette condition.

 Le transfert aux communautés de la compétence pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations

Au 1^er janvier 2016, les communautés de communes et les communautés d’agglomération se verront transférer la compétence « gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations » (articles L.5214-16 I 3° du CGCT pour les communautés de communes et L.5216-5 5° du même code pour les communautés d’agglomération, dans leur version à venir au 1^er janvier 2016).

Cette compétence comprendra :

• l’aménagement d’un bassin ou d’une fraction de bassin hydrographique ;
• l'entretien et l'aménagement d'un cours d'eau, canal, lac ou plan d'eau ;
• la défense contre les inondations et contre la mer ;
• ainsi que la protection et la restauration des sites, des écosystèmes aquatiques et des zones humides.

 Il est à noter que les communautés pourront elles-mêmes transférer, ou déléguer par convention, tout ou partie de cette compétence à un établissement public territorial de bassin (EPTB) (article L.213-12 V du code de l’environnement).

 Une taxe pourra être instaurée pour assurer le financement de cette compétence (article L.211-7-2 du code de l’environnement, à venir au 1^er janvier 2016). Cette taxe sera perçue sur les personnes physiques ou morales assujetties aux taxes foncières, à la taxe d’habitation et à la cotisation foncière des entreprises (CFE) (article 1530 bis III du code général des impôts – CGI). Le produit de cette taxe ne pourra excéder 40 € par habitant et par an. Dans la limite de ce plafond, il sera réparti entre les assujettis, proportionnellement aux recettes que chacune des taxes a procurées l'année précédente aux communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre (article 1530 bis III précité du CGI).

L’adoption de l’intérêt communautaire par le conseil communautaire

Le champ de certaines des compétences exercées par les communautés de communes est précisé par la définition des actions considérées comme présentant un intérêt communautaire (par exemple, l'aménagement de l’espace et le développement économique). Cette notion trace ainsi la ligne de partage, au sein d’une compétence, entre les domaines d’action transférés à la communauté et ceux qui demeurent au niveau des communes.

Jusqu’à présent, cette définition relevait des conseils municipaux des communes membres, qui devaient se prononcer selon les règles de majorité qualifiée prévues pour la création de la communauté. Le conseil communautaire n’avait donc pas à intervenir, même s’il était admis qu’il pouvait prendre l’initiative de proposer la définition de l’intérêt communautaire afin que tous les conseils municipaux délibèrent dans les mêmes termes (circulaire du ministre délégué aux Collectivités locales du 23 novembre 2005, NOR/INT/B/05/00105/C, fiche n°1 ; Guide pratique de l’intercommunalité, 2006, fiche n°3, §3.2.1).

Depuis l’entrée en vigueur de la loi MAPTAM, il appartient au conseil communautaire d’adopter l’intérêt communautaire (article L.5214-16 IV du CGCT). Une majorité des deux tiers de l’assemblée est requise pour cela.

La mutualisation des services renforcée

La création d’un coefficient de mutualisation des services (bientôt) pris en compte pour le calcul de la dotation globale de fonctionnement

La loi MAPTAM a instauré un coefficient de mutualisation des services (article L.5211-4-1 V du CGCT), qui est égal au rapport entre :

• d’une part, la rémunération, toutes charges comprises, de l'ensemble des personnels affectés au sein de services ou parties de service fonctionnels employés par la communauté, y compris les fonctionnaires et agents transférés ou mis à sa disposition ;
•  et d’autre part, la rémunération, toutes charges comprises, de l'ensemble des personnels affectés au sein de services ou parties de service fonctionnels dans toutes les communes membres et au sein de la communauté.

Un décret doit venir préciser ses modalités de calcul.

Ce coefficient est appelé à avoir, à une échéance non déterminée par la loi, un impact sur la répartition de la dotation globale de fonctionnement (DGF) non seulement des EPCI à fiscalité propre, mais également des communes. Un rapport doit à ce titre être présenté par le Gouvernement au Parlement dans les six mois suivant la promulgation de la loi, soit avant la fin juillet 2014.

L’extension des hypothèses de création de services communs

L’article L.5211-4-2 du CGCT permettait déjà aux EPCI à fiscalité propre de se doter de services communs avec leurs communes membres, en dehors des compétences transférées.

Désormais, cela est également possible avec les établissements publics dont l’EPCI est membre, ou avec le centre intercommunal d’action sociale (CIAS) qui lui est rattaché (alinéa 2 nouveau de l’article L.5211-4-2 précité du CGCT).

En outre, un nouvel alinéa vient préciser que les services communs peuvent être créés tant pour des missions opérationnelles que pour des missions fonctionnelles : gestion du personnel, gestion administrative et financière, expertise juridique, expertise fonctionnelle et instruction des décisions prises par les maires au nom de la commune ou de l'Etat (alinéa 3 nouveau de l’article L.5211-4-2 précité du CGCT).

La mise en place de services communs devra comme auparavant donner lieu à la conclusion d’une convention. Mais cette convention devra maintenant être précédée de l’établissement d’une fiche d’impact, qui aura pour objet de décrire « notamment les effets sur l'organisation et les conditions de travail, la rémunération et les droits acquis pour les agents ».

Pour ce qui concerne les communautés de communes et les communautés d’agglomération, les services communs seront obligatoirement gérés par l’EPCI.

Des pouvoirs de police plus étendus pour les présidents d’EPCI

Le transfert automatique de la police de la circulation et du stationnement

La loi MAPTAM a ajouté aux pouvoirs de police qui sont automatiquement transférés aux présidents d’EPCI à fiscalité propre le pouvoir de police de la circulation et du stationnement, tel que défini à l’article L.2213-1 du CGCT (article L.5211-9-2 I A alinéa 4 du même code).

Jusqu’à présent, ce transfert n’était que facultatif.

Le transfert de ce pouvoir de police prendra effet le 1^er  janvier 2015  au sein des EPCI qui exercent la compétence voirie.

Les maires ont toutefois la faculté de s’opposer au transfert, en notifiant leur opposition au président de l’EPCI avant le 1^er juillet 2014. Le transfert n’aura alors pas lieu pour les communes concernées. Si un ou plusieurs maires s’opposent ainsi au transfert, le président de l’EPCI pourra décider, avant le 1^er février 2015, de le refuser. Dans ce cas, le transfert ne se produira pas.

Après la date d’entrée en vigueur de la réforme, soit après le 1^er janvier 2015, les maires et le président de l’EPCI pourront s’opposer au transfert suite à chaque élection du président de l’EPCI, ou suite au transfert de la compétence voirie, dans les conditions prévues au III de l’article L.5211-9-2 précité du CGCT.

 Il est à noter que les présidents des EPCI qui exercent la compétence voirie recevront également des maires, au 1^er janvier 2015, les prérogatives pour la délivrance des autorisations de stationnement sur la voie publique aux exploitants de taxi (article L.5211-9-2 I A alinéa 5 du CGCT).

Les maires et présidents concernés pourront s’opposer à ce transfert dans les mêmes conditions que celles décrites ci-dessus au sujet du transfert du pouvoir de police de la circulation et du stationnement.

Des précisions sur les autres pouvoirs de police

Les pouvoirs de police transférés au président de l’EPCI en matière d’assainissement sont étendus à la délivrance des dérogations à l’obligation de raccordement au réseau public d’assainissement collectif prévue à l’article L.1331-1 du code de la santé publique (article L.5211-9-2 I A alinéa 1^er du CGCT).

En matière de police des déchets, il est précisé que le transfert au président de l’EPCI concerne la règlementation de la collecte (article L.5211-9-2 I A alinéa 2 du même code).

La suppression de la ventilation des crédits engagés par l’EPCI dans chaque commune membre

Autre élément, plus symbolique, mais qui participe tout de même d’une plus grande intégration communautaire, le rapport annuel adressé par le président de l’EPCI aux maires des communes membres sur l’activité de la communauté n’a désormais plus à retracer la ventilation des crédits engagés par cette dernière dans chaque commune (article L.5211-39 du CGCT).

La gouvernance territoriale améliorée

 La concertation de l’exercice des compétences

 La création d’un nouvel organe de concertation : la conférence territoriale de l’action publique

Dans chaque région, une conférence territoriale de l’action publique (CTAP) sera créée en vue de « favoriser un exercice concerté des compétences des collectivités territoriales, de leurs groupements et de leurs établissements publics » (article L.1111-9-1 I du CGCT).

Elle sera composée du président du conseil régional, qui la présidera, des présidents des conseils généraux, des présidents d’EPCI à fiscalité propre de plus de 30 000 habitants et de représentants élus des autres EPCI et des communes, par strates de population.

La CTAP aura pour rôle de débattre et de rendre des avis sur tous les sujets concernant la coordination des interventions des personnes publiques.

En particulier, elle aura à connaître des modalités de l'action commune des collectivités territoriales et de leurs groupements pour l'exercice des compétences pour lesquelles un chef de file est désigné.

La désignation de chefs de file

Dans les champs de compétences sur lesquels interviennent plusieurs niveaux de collectivités ou de groupements, la loi a désigné des chefs de file chargés d'organiser les modalités de l'action commune des collectivités et de leurs établissements publics.

La région a la qualité de chef de file en matière d’aménagement et de développement durable du territoire, de protection de la biodiversité, de climat, de qualité de l’air et d’énergie, de développement économique, de soutien de l’innovation, d’internationalisation des entreprises, d’intermodalité et de complémentarité entre les modes de transports ainsi que de soutien à l’enseignement supérieur et à la recherche (article L.1111-9 II du CGCT).

Le département est quant à lui chef de file pour l’action sociale, le développement social et la contribution à la résorption de la précarité énergétique, l’autonomie des personnes et la solidarité des territoires (article L.1111-9 III du même code).

Enfin, la commune, ou l’EPCI à fiscalité propre qui a reçu ces compétences, est désigné chef de file en ce qui concerne la mobilité durable, l’organisation des services publics de proximité, l’aménagement de l’espace et le développement local (article L.1111-9 IV du même code).

La région et le département sont tenus d’établir des « conventions territoriales d’exercice concerté » pour chacune des compétences pour lesquelles ils sont chefs de file (article L.1111-9-1 V du CGCT). Ces conventions ont pour objet de fixer « les objectifs de rationalisation et les modalités de l'action commune ». L’élaboration de telles conventions est seulement facultative pour les communes et les EPCI.

La création des pôles d’équilibre territoriaux et ruraux

Le paysage de la coopération locale s’enrichit d’une nouvelle structure : le pôle d’équilibre territorial et rural (articles L.5741-1 et suivants du CGCT). Il s’agit d’un syndicat mixte fermé, qui est constitué entre plusieurs EPCI à fiscalité propre.

Dans les douze mois suivant sa création, le pôle d'équilibre territorial et rural doit élaborer un projet de territoire, qui définit les conditions du développement économique, écologique, culturel et social dans son périmètre. Les conseils régionaux et généraux intéressés peuvent être associés à l’élaboration de ce projet. Il doit être compatible avec le ou les schémas de cohérence territoriale (SCoT) applicables sur le périmètre du pôle.

Le projet de territoire précise les actions en matière de développement économique, d'aménagement de l'espace et de promotion de la transition écologique qui sont conduites par les EPCI ou, en leur nom et pour leur compte, par le pôle d'équilibre territorial et rural.

Sa mise en œuvre fait l'objet d'un rapport annuel, qui est adressé notamment à la conférence des maires qui réunit les maires des communes situées dans le périmètre du pôle d'équilibre territorial et rural. Il est révisé dans les douze mois suivant chaque renouvellement général des organes délibérants des EPCI qui le composent.

Par ailleurs, lorsque le périmètre du pôle d'équilibre territorial et rural correspond à celui d'un SCoT, le pôle peut se voir confier l'élaboration, la révision et la modification de ce schéma.

Enfin, le pôle d’équilibre territorial et rural peut proposer la fusion d’EPCI qui le composent.

La réforme des pôles métropolitains

Le pôle métropolitain, créé par la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, est profondément revisité par la loi MAPTAM.

Il est constitué sous la forme d’un syndicat mixte entre des EPCI à fiscalité propre, dont un au moins doit comporter plus de 100 000 habitants. Les régions et départements sur le territoire desquels se situe le siège des EPCI membres peuvent adhérer au pôle métropolitain.

Il est chargé « de promouvoir un modèle d'aménagement, de développement durable et de solidarité territoriale » (article L.5731-1 du CGCT).

Il peut bénéficier de la part de ses membres de transferts de compétences ou de « délégations d’actions » en vue de la réalisation d’actions d’intérêt métropolitain.

La clause générale de compétence rendue (provisoirement ?) aux départements et aux régions

Supprimée par la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, la clause générale de compétence des départements et des régions est rétablie par la loi MAPTAM.

Mais avant même la publication de la loi au Journal officiel, le Premier ministre, Jean-Marc Ayrault, et la ministre chargée de la Décentralisation, Marylise Lebranchu, annonçaient publiquement qu’elle serait de nouveau supprimée pour ces deux niveaux de collectivités dans le cadre de la prochaine loi de décentralisation, qui devrait être inscrite à l’ordre du jour du Parlement ce printemps (voir ci-dessous).

La création des métropoles

 Outre la création des métropoles du Grand Paris, de Lyon et d’Aix-Marseille, qui sont dotées de statuts particuliers, la loi prévoit la transformation automatique en métropoles « de droit commun » de neuf EPCI existants, dont la communauté urbaine Toulouse Métropole. Il s’agit des EPCI qui forment un ensemble de plus de 400 000 habitants au sein d’une aire urbaine de plus de 650 000 habitants.

Leur transformation sera prononcée par décret, sans que ne soit sollicité l’accord préalable des communes et EPCI concernés, et prendra effet au 1^er janvier 2015.

Les métropoles « de droit commun » feront partie de la catégorie des EPCI (article L.5210-1-1 A du CGCT).

Les métropoles devront reprendre l’ensemble des compétences exercées antérieurement par les communautés urbaines ou les communautés d’agglomération transformées (L.5217-1 alinéa 5 du même code).

Le champ de leurs compétences obligatoires sera par ailleurs très étendu (article L.5217-2 I du CGCT). Ainsi, au-delà des compétences jusqu’à présent dévolues aux communautés urbaines (zones d’activités, développement économique, documents d’urbanisme, logement, assainissement, eau, etc.), elles prendront notamment en charge la promotion du tourisme, les aides aux établissements d’enseignement supérieur, la participation à la gouvernance et à l'aménagement des gares, l’établissement, l’exploitation, l’acquisition et la mise à disposition d'infrastructures et de réseaux de télécommunications, l’aménagement, l’entretien et la gestion des aires d'accueil des gens du voyage, la concession de la distribution publique d'électricité et de gaz, ou encore la création, l’aménagement, l’entretien et la gestion de réseaux de chaleur ou de froid urbains.

Enfin, les métropoles auront la possibilité d’exercer, par voie conventionnelle, certaines compétences du département et de la région (article L.5217-2 IV et V du CGCT). A ce titre, un sort particulier est réservé à la voirie départementale puisqu’à défaut de conclusion, avant le 1^er janvier 2017, d’une convention relative à l’exercice de cette compétence par la métropole, elle sera transférée de plein droit à cette dernière. Il est à noter que dans le cadre de ces transferts conventionnels de compétences, le département et la région devront verser à la métropole une dotation de compensation des charges transférées, qui évoluera chaque année comme la DGF (article L.5217-16 I et II du CGCT).

La création des métropoles s’accompagnera de la mise en place d’une conférence métropolitaine, qui est une instance de coordination entre la métropole et ses communes membres (article L.5217-8 du CGCT).

Présidée par le président de la métropole, elle comprendra l’ensemble des maires des communes membres et devra se réunir au moins deux fois par an.

Les conseillers communautaires qui seront élus en mars prochain deviendront les conseillers métropolitains à compter de la transformation de leur EPCI en métropole.

A partir de 2020, les conseillers métropolitains seront élus au suffrage universel direct selon des modalités qui seront déterminées par une loi à intervenir avant le 1^er janvier 2017.

Dispositions diverses

La dépénalisation et la décentralisation du stationnement

A compter du 1^er février 2016, le stationnement sera décentralisé et dépénalisé.

Concrètement, cela signifie qu’il appartiendra alors au conseil municipal, ou à l'organe délibérant de l’EPCI ou du syndicat mixte compétent pour l'organisation des transports urbains, d’instituer une redevance de stationnement et un forfait de post-stationnement, qui remplacera les amendes de stationnement (article L.2333-87 du CGCT).

Le montant de la redevance pourra être modulé en fonction de la durée du stationnement, de la surface occupée par le véhicule ou de son impact sur la pollution atmosphérique. Il sera possible de prévoir une tarification spécifique pour certaines catégories d'usagers, dont les résidents.

Le forfait de post-stationnement sera notifié par un avis de paiement qui sera soit apposé sur le véhicule concerné par un agent assermenté de la personne publique compétente, ou du délégataire dans le cadre d’une délégation de service public, soit envoyé par courrier au domicile du titulaire du certificat d'immatriculation du véhicule concerné.

Le produit des forfaits de post-stationnement sera affecté aux opérations destinées à améliorer les transports en commun ou respectueux de l'environnement et la circulation. Si la personne publique qui a institué la redevance de stationnement est aussi compétente en matière de voirie, une partie de ce produit pourra être utilisée pour financer des opérations de voirie.

Les modifications concernant les transports

Les actuelles autorités organisatrices des transports urbains sont rebaptisées « autorités organisatrices de la mobilité » (article L.1231-1 du code des transports).

Leurs prérogatives sont élargies, notamment aux usages partagés des véhicules (covoiturage, autopartage). Elles peuvent en outre, en cas d'inexistence, d'insuffisance ou d'inadaptation de l'offre privée, organiser un service public de location de bicyclettes.

Enfin, la loi MAPTAM établit un schéma régional de l’intermodalité (article L.1213-3-1 du code des transports).

Ce schéma a notamment pour objet, en l'absence d'une autorité organisatrice de transport unique, de coordonner, à l'échelle régionale, les politiques conduites en matière de mobilité en ce qui concerne l'offre de services, l'information des usagers, la tarification et la billettique.

Le projet de schéma sera arrêté par le conseil régional, puis approuvé par le préfet de région.

Il fera l'objet d'une évaluation tous les cinq ans et sera, si nécessaire, révisé.

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 La loi MAPTAM n’était pas encore entrée en vigueur que le Chef de l’Etat et plusieurs membres du gouvernement annonçaient déjà la prochaine étape de la décentralisation, ses objectifs et son calendrier.

Ainsi, un nouveau projet de loi est en préparation, qui fusionnera les volets 2 et 3 du triptyque sur la décentralisation initialement envisagé et dont la loi MAPTAM constituait le premier volet.

Ce projet de loi a été présenté aux présidents de régions le 18 février et sera à l’ordre du jour du conseil des ministres du 2 avril prochain. Il devrait ensuite être déposé rapidement au Sénat pour une première séance de discussion publique à la mi-mai.

Son principal axe devrait consister dans la « régionalisation de l’action publique », selon les termes de Marylise Lebranchu. Cela se traduirait par le fait de confier aux régions l’élaboration d’un schéma régional du développement économique, de l'innovation et des infrastructures, qui serait opposable aux autres collectivités, et de leur reconnaître une compétence exclusive en matière d’aides aux entreprises ainsi que pour tous les transports hors les transports urbains. Les régions seraient également dotées d’un pouvoir réglementaire d’adaptation. Le projet de loi devrait enfin comporter des mécanismes d’incitation financière aux fusions de régions.

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