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    La fusion d’EPCI à fiscalité propre

    La loi portant nouvelle organisation de la République (loi NOTRe) du 7 août 2015 poursuit l’objectif de rationalisation des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre initié en 2010 avec la loi de la réforme des collectivités territoriales.

    A cet effet, le futur schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI) dont l’adoption doit intervenir avant le 31 mars 2016, a notamment pour objectif de constituer des EPCI à fiscalité propre de plus de 15 000 habitants, avec un certain nombre d’adaptations (zone de montagne, densité, …), sans toutefois pouvoir être inférieur à 5 000 habitants (article L.5210-1-1 du code général des collectivités territoriales -CGCT).

    Ces nouveaux seuils démographiques ont vocation à modifier en profondeur la carte intercommunale en Haute-Garonne puisque près de la moitié des EPCI existants doivent fusionner avec d’autres EPCI pour les atteindre et que ces fusions vont, dans certains cas, être réalisées avec des EPCI qui respectaient déjà ces seuils.

    Les fusions d’EPCI inscrites dans le SDCI doivent intervenir avant le 31 décembre 2016 et auront des conséquences importantes notamment en termes de compétences, de représentation et de fiscalité sur les nouvelles structures issues de ces fusions.   

    La procédure de fusion dans le cadre du SCCI (ARTICLE 35 III de la loi NOTRe)

    La procédure de droit commun perdure (article L.5211-41-3 du CGCT), mais les prochaines opérations de fusion interviendront dans le cadre de la mise en œuvre du SDCI eu égard aux échéances fixées par la loi et aux pouvoirs accrus du Préfet dans ce cadre.

    En effet, dès la publication du SDCI et jusqu'au 15 juin 2016, le Préfet arrête le périmètre de fusions d'EPCI prévus par le schéma. Ces fusions doivent concerner des EPCI dont l'un au moins est à fiscalité propre.

    Le Préfet peut également proposer un périmètre de fusion ne figurant pas dans le schéma, sous réserve de respecter les objectifs et orientations fixés à l'article L.5210-1-1 du CGCT pour l’élaboration du schéma tels que la cohérence spatiale des EPCI à fiscalité propre au regard notamment du périmètre des unités urbaines au sens de l'INSEE, des bassins de vie et des schémas de cohérence territoriale, l'accroissement de la solidarité financière et de la solidarité territoriale et la suppression des syndicats et des syndicats mixtes faisant double emploi avec un autre EPCI ou dont les compétences peuvent être reprises par un EPCI à fiscalité propre.

    Ce périmètre de fusion hors schéma est proposé après avis de la CDCI. Cette dernière dispose d'un délai d'un mois à compter de sa saisine pour se prononcer. A la majorité des 2/3 de ses membres, elle peut modifier le projet de périmètre proposé par le Préfet qui est alors tenu par ces modifications. A défaut de délibération dans ce délai d’un mois, son avis est réputé favorable.

    L'arrêté portant projet de fusion dresse la liste des EPCI appelés à fusionner, ainsi que des communes, appartenant ou non à un autre EPCI, incluses dans le périmètre du nouvel établissement public.

    Cet arrêté est notifié aux présidents des EPCI à fiscalité propre intéressés afin de recueillir l'avis de l'organe délibérant et, concomitamment, au maire de chaque commune incluse dans le projet de périmètre afin de recueillir l'accord de chaque conseil municipal.

    A compter de cette notification, les organes délibérants des EPCI et les conseils municipaux disposent d'un délai de soixante-quinze jours pour se prononcer. A défaut de délibération dans ce délai, l’avis est réputé favorable.

    La fusion est prononcée par arrêté du ou des représentants de l'Etat dans le ou les départements concernés après accord des conseils municipaux des communes incluses dans le projet de périmètre.

    L'accord des communes doit être exprimé par la moitié au moins des conseils municipaux des communes intéressées, représentant la moitié au moins de la population totale de celles-ci, y compris le conseil municipal de la commune dont la population est la plus nombreuse si cette dernière représente au moins le tiers de la population totale. On notera que si l’avis des EPCI est sollicité, leur accord n’est pas indispensable.

    A défaut d'accord des communes et sous réserve de l'achèvement des procédures de consultation, le Préfet peut fusionner des EPCI, par décision motivée, après avis favorable de la CDCI lorsqu'il s'agit d'un projet ne figurant pas au schéma, ou avis simple lorsqu'il s'agit d'un projet figurant au schéma.

    Avant de rendre son avis, la commission entend, de sa propre initiative ou à leur demande, les maires des communes intéressées et les présidents des EPCI à même d'éclairer ses délibérations. La CDCI dispose d'un délai d'un mois à compter de sa saisine pour se prononcer. Elle peut, à la majorité des 2/3 de ses membres, modifier le périmètre du Préfet qui est alors tenu par ces modifications. A défaut de délibération dans ce délai d'un mois, l'avis est réputé favorable.

    La fusion est prononcée par arrêté préfectoral avant le 31 décembre 2016.

    L'arrêté de fusion emporte, le cas échéant, retrait des communes appartenant à des EPCI à fiscalité propre dont le périmètre n’est pas intégralement inclus dans le périmètre de fusion.

    L'arrêté de fusion fixe également le nom, le siège et les compétences du nouvel établissement public.

    Les incidences juridiques de la fusion

    L’arrêté prononçant la fusion crée un nouvel EPCI selon les modalités suivantes :

    La catégorie juridique du nouvel EPCI

    La fusion va dans le sens d’une plus grande intégration intercommunale. Ainsi, l'établissement public issu de la fusion relève de la catégorie de celui des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre fusionné auquel la loi a confié le plus grand nombre de compétences ou d'une catégorie disposant de compétences obligatoires en nombre supérieur, sous réserve qu'il remplisse les conditions de création de l'établissement public prévues pour celle-ci (article L.5211-41-3 du CGCT)..

    Il en résulte que l’EPCI issu de la fusion d’une communauté de communes et d’une communauté d’agglomération sera une communauté d’agglomération. De même, l’EPCI issu de la fusion de deux communautés de communes peut être une communauté d’agglomération, si les conditions de compétences et de population requises pour cette catégorie d’EPCI sont remplies.

    Les compétences du nouvel EPCI

    L’EPCI issu de la fusion reprend l’intégralité des compétences obligatoires des groupements fusionnés sur l'ensemble de son périmètre, sous réserve de la définition de l’intérêt communautaire (cf. infra).

    Par ailleurs, la loi NOTRe étend les compétences obligatoires des communautés de communes et des communautés d’agglomération :

    • d’une part, les compétences en matière de développement économique sont élargies aux missions suivantes : actions de développement économique dans le cadre du schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation, suppression de la notion d’intérêt communautaire pour les zones d’activités économiques (y compris pour les zones d’activités touristiques), politique locale du commerce et soutien aux activités commerciales d’intérêt communautaire,  promotion du tourisme dont la création d’office du tourisme.
    • d’autre part, les communautés de communes et communautés d’agglomération se voient transférer deux nouvelles compétences obligatoires, à savoir : aménagement, entretien et gestion des aires d'accueil des gens du voyage, collecte et traitement des déchets des ménages et déchets assimilés.

    Ces compétences doivent donc être intégrées aux statuts du nouveau groupement.

    Le nouvel EPCI reprend également les compétences optionnelles et supplémentaires des groupements fusionnés. Mais le conseil communautaire du nouvel EPCI peut décider, dans un délai d’un an à compter de l’entrée en vigueur de l’arrêté décidant la fusion, de restituer certaines des compétences optionnelles aux communes, sous réserve de respecter le minimum légal de compétences optionnelles requis. Ce délai est porté à deux ans pour les compétences supplémentaires. Jusqu'à cette délibération ou, au plus tard, jusqu'à l'expiration du délai précité, le nouvel établissement public exerce, dans les anciens périmètres correspondant à chacun des EPCI fusionnés, les compétences transférées à titre optionnel ou supplémentaire par les communes à chacun de ces établissements publics.

    Lorsque l'exercice des compétences du nouvel EPCI est subordonné à la reconnaissance de leur intérêt communautaire, cet intérêt est défini au plus tard deux ans après l'entrée en vigueur de l'arrêté prononçant la fusion. A défaut, le nouvel EPCI exerce l'intégralité de la compétence transférée. Jusqu'à la définition de l'intérêt communautaire, celui qui était défini au sein de chacun des EPCI fusionnés est maintenu dans les anciens périmètres correspondant à chacun de ces établissements.

    Le personnel et les biens

    L'ensemble des personnels des EPCI fusionnés est réputé relever du nouvel EPCI dans les conditions de statut et d'emploi qui sont les siennes et conservent, s'ils y ont intérêt, le bénéfice du régime indemnitaire qui leur était applicable ainsi que les avantages acquis.

    L'ensemble des biens, droits et obligations des EPCI fusionnés sont également transférés au nouvel établissement.

    La représentation des communes

    La fusion donne lieu, d’une part, à une nouvelle répartition des sièges entre les communes selon les modalités de l’article L.5211-6-1 du CGCT (cf. le dossier paru dans ATD Actualité n° 247 de mars 2015 « L’accord local de répartition des sièges de conseiller communautaire », p. 13) et, d’autre part, à une nouvelle élection des délégués, du président et des vice-présidents.

    Le mandat des délégués en fonction avant la fusion des EPCI est prorogé jusqu'à l'installation du nouvel organe délibérant qui intervient au plus tard le vendredi de la quatrième semaine suivant la fusion.

    La présidence de l'établissement issu de la fusion est, à titre transitoire, assurée par le plus âgé des présidents des établissements publics ayant fusionné.

    Les incidences financières de la fusion

    Les incidences financières de la fusion concernent notamment le régime fiscal du nouvel EPCI, les recettes qui en découlent (fiscalité, financement du service d’élimination des déchets ménagers et dotations d’Etat) et les reversements de fiscalité.

    Le régime fiscal applicable

    Comme pour la détermination de la catégorie juridique, le nouvel EPCI issu de la fusion relève du régime fiscal du groupement préexistant le plus intégré ou d’un régime fiscal plus intégré s’il le décide (article 1638-0 bis du code général des impôts).

    Ainsi, dans l’hypothèse d’une fusion entre une communauté de communes à fiscalité additionnelle (FA) et une communauté de communes à fiscalité professionnelle unique (FPU), le nouvel EPCI sera à fiscalité professionnelle unique.

    En revanche, deux EPCI fusionnés soumis au régime de la fiscalité additionnelle peuvent rester soumis à ce régime fiscal de droit commun des communautés de communes. Toutefois, un EPCI à fiscalité additionnelle et fiscalité professionnelle de zone (FPZ) qui fusionne avec un EPCI à fiscalité additionnelle deviendrait un nouvel EPCI à fiscalité additionnelle et fiscalité professionnelle de zone.

    Lorsque l’EPCI est à fiscalité additionnelle (FA) :

    Il perçoit, comme ses communes membres, un produit fiscal assis sur les trois taxes ménages, la cotisation foncière économique (CFE) et la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE).

    L’année où l’EPCI issu de la fusion percevra pour la première fois son produit fiscal, les taux d’imposition des taxes ménages et de la CFE, seront calculés à partir d’un produit fiscal attendu et sur la base de taux de référence déterminés, au choix de l’EPCI, selon une des deux méthodes suivantes :

    •  soit à partir des seuls taux moyens pondérés (TMP) des EPCI préexistants constatés l’année précédant la fusion. Ces taux deviennent alors les taux de référence n-1 du nouvel EPCI auxquels s’appliquent les règles de variation de droit commun : l’EPCI peut maintenir ces taux ou leur appliquer une variation proportionnelle ou différenciée selon le produit fiscal attendu.

    Si l’EPCI opte pour cette méthode, il est dans l’obligation de procéder à une harmonisation sur le territoire intercommunal de chaque taux si le rapport constaté, l'année précédant la fusion, entre le taux intercommunal le plus faible et celui le plus élevé est inférieur ou égal à 80 %. De 12 ans par défaut, la durée d’harmonisation peut être réduite par délibérations concordantes des EPCI préexistants avant la fusion ou par délibération de l’EPCI issu de la fusion.

    L’harmonisation fiscale doit être précédée d'une homogénéisation des abattements appliqués pour le calcul de la TH.

    • soit à partir des taux moyens pondérés constatés l’année précédant la fusion dans les communes membres. Ces TMP doivent tenir compte des produits perçus par les EPCI préexistants.

    Dans cette méthode, la structure des TMP de N-1 doit être conservée. Aucune procédure d’harmonisation des taux n’est prévue.

    S’agissant de la CVAE, l’année suivant la fusion, le nouvel EPCI perçoit la somme des produits de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises qui auraient été attribués à chacun des établissements publics de coopération intercommunale préexistants en l'absence de fusion et les communes qui en sont membres perçoivent le produit de CVAE qui leur aurait été attribué en l'absence de fusion.

    Les années suivantes, l’EPCI issu de la fusion perçoit la moyenne des fractions applicables aux EPCI préexistants l'année précédant la fusion, pondérée par l'importance relative de leur produit de CVAE. Les communes membres perçoivent le reste de la CVAE revenant au bloc communes/EPCI.

    Lorsque le nouvel EPCI à FA bénéficie d’une fiscalité professionnelle de zone (FPZ) :

    En dehors de la zone d’activités communautaire, le régime fiscal retenu pour les communautés de communes à fiscalité additionnelle s’applique, de même que les procédures de détermination des taux d’imposition l’année suivant la fusion (cf. infra).

    Dans le périmètre de la zone d’activités communautaire, le régime fiscal applicable est celui de la fiscalité professionnelle unique (FPU, cf. supra). L’EPCI se substitue à ses communes membres pour la perception de la cotisation foncière économique (CFE), de la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et de la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM) dans la ou les zones d’activités communautaires.

    Le taux de cotisation foncière des entreprises de zone (CFE) qui sera voté par l’EPCI issu de la fusion ne pourra excéder le plus élevé des taux suivants :

    • soit le taux moyen pondéré de CFE constaté dans les communes membres, l'année précédant la fusion, et tenant compte des produits et bases de CFE de zone des EPCI préexistants ;
    • soit le plus élevé des taux de zone votés l’année précédente par les EPCI qui ont fusionné.

    Dans tous les cas, un dispositif de réduction des écarts de taux de CFE de zone est prévu. La durée de rapprochement sera fonction du rapport constaté, l'année au cours de laquelle la fusion est actée, entre le taux communal le plus haut et le taux communal le plus faible. La durée d’harmonisation ne peut toutefois pas être portée à plus de 12 ans

    Lorsque l’EPCI est à fiscalité professionnelle unique (FPU) :

    Il perçoit la cotisation foncière économique et la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises en lieu et place des communes membres.

    Ainsi, si l’un des groupements fusionnés était à l’origine à fiscalité additionnelle, ses communes membres sont dépossédées de la CFE, de la CVAE et des ressources fiscales attribuées suite à la suppression de la taxe professionnelle (taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM), l’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) et la taxe additionnelle sur le foncier non bâti (TAFNB)).

    Les déterminations du taux de CFE et des taux de la fiscalité ménages doivent être envisagées distinctement :

    • Le taux de cotisation foncière des entreprises unique (CFEU) qui sera voté par l’EPCI issu de la fusion ne pourra excéder le taux moyen pondéré de CFE constaté dans les communes membres l’année précédent la fusion et tenant compte des produits et bases des EPCI préexistants soumis à la FPU et la FPZ

    L’application sur tout le territoire intercommunal du taux de CFEU voté n’est pas immédiate. Les taux appliqués dans chaque commune membre seront rapprochés, par fractions égales, de celui voté par le nouveau groupement. La durée du rapprochement sera fonction du rapport entre le taux communal le moins élevé et le taux le plus élevé constaté l’année au cours de laquelle la fusion est actée. La durée d’harmonisation ne peut toutefois pas être portée à plus de 12 ans.

    • Les taux d’imposition "ménages" (taxe d’habitation et taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties) de l’EPCI à FPU issu de la fusion seront calculés à partir d’un produit fiscal attendu et sur la base de taux de référence déterminés selon les deux méthodes proposées pour le vote des taux des EPCI soumis au régime de la fiscalité additionnelle.

    Cependant, lorsque la fusion implique un EPCI à FPU en 2011, le taux moyen pondéré de taxe d’habitation tient compte du produit résultant du transfert de la part départementale de cette taxe, perçu, en 2011, par les communes membres de l’EPCI à FA.

    La dotation d’intercommunalité

    La dotation d’intercommunalité sera calculée en fonction des nouveaux critères (population et potentiel fiscal) du nouvel EPCI. Les données des EPCI préexistants sont agrégées. 

    Le coefficient d’intégration fiscale (CIF) sera calculé, la première année, sur la base du CIF le plus élevé des EPCI préexistants, dans la limite de 105 % de la moyenne des CIF de ces EPCI, pondérés par leur population. A compter de la deuxième année, il sera déterminé à partir des données fiscales propres au nouvel EPCI.

    Les mécanismes de garanties s'appliquent dès la 1ère année aux EPCI issus d'une fusion à partir de la dotation par habitant la plus élevée parmi les EPCI préexistants avant ponction au titre du redressement des comptes publics, dans la limite de 105 % de la moyenne des dotations par habitant de ces établissements, pondérées par leur population.

    Les deux premières années, l’attribution par habitant du nouvel EPCI est au moins égale à cette dotation par habitant. Si l’EPCI fusionné est à FPU, il ne peut, au titre des 3ème, 4ème et 5ème années percevoir une attribution par habitant inférieure, respectivement, à 95 %, 90 % et 85 % de la dotation par habitant perçue en N-1.

    La dotation d'intercommunalité perçue par les EPCI issus de la fusion est minorée au titre de la contribution des collectivités locales au redressement des comptes publics. Cette minoration sera applicable dès 2016, si la fusion intervient en 2015.

    Enfin, l’EPCI fusionné perçoit une dotation de compensation, qui correspond à l’ancienne compensation relative à la suppression de la part salaires, calculée à partir de la somme des dotations de compensation des EPCI préexistants. Si le nouvel EPCI est à FPU, cette dotation intègre également la part de la dotation forfaitaire correspondant aux anciennes compensations "part salaires" des communes anciennement membres d’un EPCI à FA.

    Les reversements de fiscalité

    Les reversements de fiscalité selon le régime fiscal de l’EPCI fusionné

    Le principal reversement de fiscalité concerne les EPCI à fiscalité professionnelle unique. Le principe qui prévaut dans le cadre de ce régime fiscal est celui de la neutralité budgétaire pour les communes et le groupement.

    Dans cette optique, les communes perçoivent  une attribution de compensation (AC) de la part du groupement dont le montant compense les recettes transférées par la commune, déduction faite des charges transférées. Le cas échéant, les communes qui transfèrent plus de charges que de recettes peuvent être contraintes de verser la différence au groupement.

    Pour les communes déjà membres d’un EPCI à fiscalité professionnelle unique, les attributions de compensation ne seront recalculées que dans l’hypothèse de nouveaux transferts de compétences ou si des compétences sont restituées aux communes.

    Il peut toutefois être dérogé à la règle du maintien des AC préexistantes la première année d'existence du nouvel EPCI, en cas de révision librement décidée par délibérations concordantes prises à la majorité qualifiée des conseils municipaux. Il s’agit de la majorité qualifiée prévue pour la création de tout EPCI, à savoir l’accord exprimé par deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci, ou par la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population (CGCT, article L.5211-5, II, premier alinéa).

    Cette révision ne peut pas avoir pour effet de minorer ou de majorer l'attribution de compensation de plus de 15 % de son montant.

    En revanche, pour les communes initialement membres d’un EPCI à fiscalité additionnelle, une attribution de compensation sera déterminée, dans les conditions de droit commun.

    L’évaluation de ces charges est réalisée sous l’égide de la commission locale d’évaluation des transferts de charges (CLETC) comportant au moins un représentant de chaque commune membre de la nouvelle entité.

    Un protocole financier général définit les modalités de détermination des AC et les relations financières entre l’EPCI fusionné et les communes, les conditions de reprise des dettes des EPCI préexistants, les formules d'amortissement des investissements et les procédures comptables.

    Lorsque qu’il sera à FPU, le groupement issu de la fusion aura par ailleurs la possibilité de mettre en place une dotation de solidarité communautaire (DSC), dont le montant et les critères de répartition entre les communes seront arrêtés par le conseil communautaire du futur EPCI. Compte tenu du caractère facultatif de cette dotation, les textes ne prévoient pas de reprise des DSC qui auraient pu être instaurées par un des EPCI fusionnés.

    Une dotation de solidarité peut également être instaurée par les EPCI qui relèvent de la fiscalité additionnelle, dans le cadre des dispositions fixées par l’article 11-III de la loi n° 80-10 du 10 janvier 1980 portant aménagement de la fiscalité directe locale. Il s’agit là encore d’une dotation facultative, mais le principe ainsi que les critères de répartition doivent être prévus par les statuts. Son montant correspond soit à une part des produits de CFE, de CVAE, de l’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux et la taxe sur les surfaces commerciales, soit à une part de l’ensemble des impositions directes locales perçues par l’EPCI.

    Les reversements de fiscalité induits par la réforme fiscale

    L’attribution ou le reversement au titre du Fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR) du nouveau groupement correspond à l’agrégation des montants perçus ou reversés au titre du FNGIR par les EPCI fusionnés. Il en est de même pour la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP), dès lors que les EPCI concernés par la fusion en seraient attributaires

    Le fonds national de péréquation des ressources communales et intercommunales (FPIC)

    Dans la mesure où l’EPCI issu de la fusion constituera un nouvel ensemble intercommunal, il n’est pas possible de dire, a priori, si ce dernier se retrouvera "contributeur" ou "bénéficiaire", même sur la base d’un recensement exhaustif de l’ensemble des données prises en compte dans le calcul du FPIC.

    La situation du futur ensemble intercommunal dépendra en effet non seulement de ses propres caractéristiques (potentiel financier, revenu par habitant, effort fiscal agrégé) mais également de son positionnement, au niveau national, par rapport aux autres ensembles intercommunaux, dont bon nombre seront, eux-aussi, issus de fusion. Toutefois, tout ensemble intercommunal qui présente un effort fiscal inférieur à un certain seuil est exclu du bénéfice du FPIC. Ce seuil d’exclusion qui était de 0,75 en 2013 a été relevé à 0,8 en 2014, avant d’être porté à 0,9 en 2015 et à 1 en 2016.

    Le financement du service d’élimination des déchets ménagers

    L’EPCI issu de la fusion doit prendre les délibérations afférentes aux ordures ménagères au titre de la première année avant le 15 janvier de l’année suivant la fusion pour la TEOM ou avant le 1er mars pour la REOM.

    A défaut, le régime applicable sur le territoire de chacun des EPCI préexistants est maintenu pour une durée transitoire qui ne peut excéder cinq années. Cela peut engendrer la coexistence des deux régimes de financement des ordures ménagères sur le territoire du nouvel EPCI.

    Après 5 années, le nouvel EPCI doit choisir un régime unique. Il doit délibérer avant le 15 octobre de N-1 s’il opte pour la TEOM ou avant le 1er mars s’il choisit la REOM (application rétroactive au 1er janvier). Les délibérations fixent les taux applicables pour la TEOM et les éventuels zonages, et les tarifs pour la REOM.

     

     

    Auteur :

    Martine DECHAZEAUX, chef du service financier et Sébastien VENZAL, service juridique

    Paru dans :

    ATD Actualité n°252

    Date :

    1 octobre 2015

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