Haute-Garonne Ingénierie
Agence Technique Départementale

1. La procédure de dissolution des syndicats dans le cadre du SDCI
2. Les conséquences de la dissolution
3. Le sort des biens
4. Le sort du personnel
5. Les autres conséquences
6. La poursuite de l’activité syndicale sous d’autres formes
   1. L’entente intercommunale
   2. La société publique locale
   3. La prestation de service

La dissolution ou, à tout le moins, la fin d’exercice des compétences des syndicats intercommunaux et des syndicats mixtes fermés prévue par loi NOTRe dans le cadre de la mise en œuvre du schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI) a vocation à être prononcée avant le 31 décembre 2016 (voir l’article dans la rubrique "En savoir plus" ci-contre)

Si la dissolution peut encore, dans quelques rares cas, être évitée, la plupart du temps le préfet va procéder à la suppression des syndicats inscrite dans le SDCI. Cela va entraîner des conséquences importantes, notamment en termes de personnels, et les communes devront, si elles le souhaitent, trouver d’autres solutions pour poursuivre leur coopération sous une autre forme.

La procédure de dissolution des syndicats dans le cadre du SDCI

A la suite de la publication du SDCI le 30 mars 2016 et en toute hypothèse avant le 15 juin, le préfet a notifié son intention de dissoudre les syndicats visés par les propositions du SDCI. A cet effet, un courrier a été adressé au président des syndicats concernés pour recueillir l'avis du comité syndical, ainsi qu'au maire ou au président de chacun des membres du syndicat afin de recueillir l'accord du conseil municipal ou de l'organe délibérant.

A compter de la notification, le conseil municipal ou l'organe délibérant disposait d'un délai de soixante-quinze jours pour se prononcer. L’absence de délibération dans ce délai vaut désormais avis favorable.

Deux situations peuvent alors se présenter :

• Si la moitié au moins des organes délibérants des membres du syndicat, représentant la moitié au moins de la population totale de ceux-ci (y compris le conseil municipal de la commune dont la population est la plus nombreuse si cette dernière représente au moins le tiers de la population totale) ont exprimé leur accord sur la dissolution du syndicat concerné, le Préfet prononce par arrêté la fin d'exercice des compétences ou la dissolution du syndicat concerné.

• En revanche, si cette majorité n’est pas remplie, et sous réserve de l'achèvement de la procédure de consultation des communes et du syndicat, le préfet peut mettre fin à l'exercice des compétences du syndicat ou prononcer sa dissolution, par décision motivée, après avis simple de la CDCI s'il s'agit d'un projet figurant au schéma.

Dans ce cadre et avant de rendre son avis, la CDCI entend, de sa propre initiative ou à leur demande, les maires des communes intéressées et les présidents des EPCI et des syndicats mixtes à même d'éclairer ses délibérations. La CDCI dispose d'un mois à compter de sa saisine pour se prononcer. A défaut de délibération dans ce délai, l'avis est réputé favorable.

Mais surtout, la loi prévoit que le préfet se conforme aux propositions adoptées par la CDCI à la majorité des deux tiers de ses membres : il est donc encore possible au niveau de la CDCI d’amender les projets de dissolution. Toutefois, les amendements doivent respecter les orientations de la loi NOTRe qui vise notamment la réduction du nombre de syndicats. C’est pourquoi, mise à part une contreproposition visant à une fusion avec un autre EPCI, les amendements ayant pour objet de proposer le maintien des syndicats en l’état ne devraient pas être retenus.

Les conséquences de la dissolution

Les conséquences d’une dissolution de syndicats dans le cadre de la mise en œuvre du SDCI sont régies par l’article 40 I de la loi NOTRe qui renvoie, pour certaines dispositions, à celles du Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT) applicables en cas de dissolution de droit commun (articles L.5211-25-1 et L.5211-26).

Si les conditions de la liquidation sont d’ores et déjà réunies, la dissolution peut être prononcée, par un seul acte. A défaut, la dissolution se déroulera en deux temps comprenant :

• un premier arrêté de fin d’exercice des compétences avec effet au 1^er janvier 2017 ;
• un second arrêté de dissolution courant 2017.

L'arrêté de fin d'exercice des compétences ou de dissolution détermine, dans le respect des articles L. 5211-25-1 et L. 5211-26 du CGCT et sous la réserve des droits des tiers, les conditions dans lesquelles le syndicat est liquidé.

La jurisprudence administrative a eu l’occasion de rappeler que font partie des opérations de liquidation :

• la répartition des biens (mobiliers et immobiliers),
• le sort des personnels titulaires du syndicat.

Aussi, ces deux points doivent être traités lors des discussions relatives aux conditions de liquidation des syndicats et nécessitent l’accord des organes délibérants des collectivités membres sur la répartition de l’actif et du passif, telle qu’elle est proposée par le comité du syndicat concerné.

Le sort des biens

Le sort des biens est prévu par l’article L. 5211-25-1 du CGCT, qui opère un découpage entre deux types de biens.

Ainsi :

• Les biens mis à disposition par les communes au syndicat (lors de sa création ou d’une adhésion) et le solde de l’encours de la dette affecté à ces biens font l’objet d’un retour aux communes qui les avaient mis à disposition (1^er alinéa) ;

• Les biens intercommunaux (c’est-à-dire les biens acquis ou réalisés par l’EPCI) et le solde de l’encours de dette qui leur est affecté, font l’objet d’une répartition entre les membres du syndicat (2^ème alinéa). Hormis le principe général d'équité (CE, 21 nov. 2012, n°346380, Communauté agglomération Sophia-Antipolis – CAA Nancy, 2 juin 2008, n°07NC00596, Min. Int.), ni la loi ni la doctrine administrative ne fixent de critères de répartition. Il appartient alors aux parties concernées de déterminer la clé de répartition au vu d'éléments objectifs qui dépendent des circonstances de fait.

Si l’implantation territoriale des équipements a vocation à être privilégiée, d’autres critères peuvent être retenus, tels que la contribution des communes au financement de l’EPCI, le poids démographique des communes au sein de l’EPCI ou encore la commune utilisatrice principale du bien en cause.

En contrepartie de l’attribution d’un bien à une commune, une compensation financière au profit des autres communes membres est envisageable car ces dernières ont contribué au financement du bien. En toute logique, cette compensation financière devrait être fixée selon la clé de répartition retenue dans les statuts pour la contribution des communes au budget syndical. Parallèlement, il en ira de même du solde de l’encours de dette.

S’agissant encore des biens acquis ou réalisés par le syndicat, les services de l’État indiquent que l’article L5211-25-1 précité permet, si cela facilite la négociation entre les communes membres, de vendre ces biens et d’intégrer le fruit de cette vente dans la répartition (d’où l’expression : « produit de la réalisation de tels biens »).

Il est donc tout à fait possible d’envisager la cession d’un bien, si aucun accord ne se dégage sur l’attribution de cet équipement à une commune ou si le service en cause n’a plus vocation à être assuré (cf. infra). Dans cette hypothèse, et si le bien appartient au domaine public du syndicat, il devra au préalable être désaffecté et déclassé avant d’être vendu.

Le sort du personnel

Le sort du personnel est réglé par l’article 40 IV de la loi NOTRe. Celui-ci indique que les agents de ce syndicat sont répartis entre les communes reprenant les compétences exercées par le syndicat dissous.

Ces agents relèveront alors de la commune d'accueil dans les conditions de statut et d'emploi qui sont les leurs. Les modalités de cette répartition font l'objet d'une convention conclue, au plus tard un mois avant la dissolution, entre le président du syndicat dissous et les maires des communes d’accueil, après avis des comités techniques de chacune  des communes et des EPCI. A défaut d'accord, le Préfet fixe les modalités de répartition par arrêté.

L’article L. 5111-7 du CGCT, ainsi que l’article L. 5111-8 du CGCT, sont applicables à ces agents. Les communes d'accueil supportent les charges financières correspondantes.

Toutefois, si les agents en cause occupent des emplois spécialisés, il n’est pas certain que les communes puissent leur proposer un emploi correspondant. Dans cette hypothèse, si faute d’emplois correspondants en son sein, la commune attributaire de l’agent ne peut lui proposer un poste de même niveau, les articles 97 et 97 bis de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, relatifs au sort des agents dont l’emploi est supprimé, s’appliquent. Ainsi, l’intéressé sera placé dans un premier temps et pour une durée d’un an en surnombre au sein de la  commune.

A l’issue de cette période, l’agent concerné est pris en charge par le centre de gestion : cette prise en charge donne lieu à une participation de la commune dont le montant varie selon que la commune est affiliée au centre de gestion ou pas. Bien évidemment, cette contribution cesse lorsque l’agent a reçu une nouvelle affectation. Pour plus d’informations sur ce sujet, il convient de se rapprocher du centre départemental de gestion de la fonction publique de la Haute-Garonne.

Les autres conséquences

Par ailleurs, le vote du compte administratif de clôture par le comité syndical intervient au plus tard le 30 juin de l’exercice suivant la dissolution. Si le comité syndical ne s’est pas prononcé sur l’adoption du compte administratif et sur les conditions de transfert des biens aux membres, l’arrêté préfectoral prévoit la nomination d’un liquidateur qui détermine les conditions de liquidation (article L.5211-26 du CGCT).

Enfin, les délégués continuent de siéger pour les besoins de la liquidation (répartition des biens, vote du compte administratif, etc.). Le président doit rendre compte tous les 3 mois de l’évolution de la liquidation. La dissolution du syndicat entraîne ensuite la fin du mandat des délégués.

En toute hypothèse, il peut être utile de prendre l’attache du comptable public ainsi que du CDG de la Haute-Garonne qui peuvent également assister les syndicats et leurs communes durant la phase de liquidation du syndicat.

La poursuite de l’activité syndicale sous d’autres formes

La dissolution entraînera la restitution des compétences à ses membres. Ces derniers pourront donc, soit décider de les exercer individuellement, soit essayer de trouver d’autres outils permettant de maintenir une certaine forme de coopération.

L’entente intercommunale

L’objet des ententes et leurs modalités de fonctionnement sont définis aux articles L. 5221-1 et L. 5221-2 du CGCT.

Selon l’article L. 5221-1 précité, l’entente est un accord entre deux ou plusieurs conseils municipaux ou organes délibérants d’EPCI ou de syndicats mixtes, portant sur des objets d’utilité communale ou intercommunale compris dans leurs attributions et intéressant les communes les EPCI ou les syndicats mixtes qu’ils représentent. L’objet d’une entente est ainsi très large : elle peut être utilisée pour construire et gérer des locaux, installations ou équipements communs (par exemple, une station d’épuration ou un gymnase) ou encore exercer en commun un service public.

Chaque collectivité participante contribue ou fournit les moyens nécessaires à la gestion de l’ouvrage ou du service commun.

L’entente est formalisée par la conclusion d’une simple convention : il n’y a donc pas création d’une nouvelle personne juridique distincte de ses membres, comme dans le cas d’un EPCI. Tout au plus, y a-t-il création d’une conférence de l’entente où chaque conseil municipal est représenté par une commission spéciale nommée à cet effet et composée de trois membres désignés au scrutin secret. Ces membres ne peuvent se voir octroyer d’indemnités spécifiques au titre de ces fonctions car l’entente n’a pas la personnalité juridique. Ils peuvent seulement bénéficier des indemnités qui peuvent leur être attribuées dans le cadre de leur mandat municipal et qui impliquent une délégation de fonctions du maire dans les conditions de l’article L 2122-18 du CGCT. Cependant, rien n’interdit à chaque commune d’octroyer une indemnité au profit des délégués à la conférence de l’entente : cette indemnité impactera toutefois l'enveloppe budgétaire globale pour les indemnités d’élus de chaque commune.

Le principal risque est que l’entente soit assimilée à un marché public. Pour échapper à cette qualification, il est impératif que l’entente s’inscrive bien dans une logique de coopération et de mutualisation entre collectivités publiques, c’est-à-dire d’entraide réciproque et de partage (CE, 3 février 2012, Commune de Veyrier-du-Lac, Communauté d’agglomération d’Annecy, n° 353737, article 18 de l’ordonnance n°2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics - article L. 2511-6 du code de la commande publique)). Il est essentiel également que les prestations dont bénéficient les collectivités dans le cadre de la convention conclue soient exemptes de toute intention lucrative de la part de la collectivité qui les fournit à titre principal. Si ces conditions sont remplies, cette dernière ne peut pas être regardée comme un opérateur économique agissant sur un secteur concurrentiel.

La difficulté principale de la solution de l’entente va tenir à son fonctionnement qui nécessite des décisions unanimes des communes membres. Sa mise en œuvre peut  également être relativement complexe et imposera notamment des mises à disposition d’agents et de matériels des communes au profit de la commune qui assurera la gestion du service.

Il est néanmoins possible de prévoir des règles de fonctionnement attribuant à une collectivité « chef de file » le pouvoir de prendre, seule, certaines décisions y compris celles ayant une incidence financière (fonctionnement et/ou investissement). Attention toutefois à ce que cette collectivité ne soit pas attributaire de tous les pouvoirs sinon la logique de coopération et de partage qui fonde une entente disparaîtrait et celle-ci serait exposée à une requalification en prestation de services.

La société publique locale

La solution de la SPL est une alternative, mais elle constitue une société de droit privé (à actionnariat uniquement public) dont la logique est fondamentalement différente d’un syndicat intercommunal. C’est pourquoi, le recours à un conseil spécialisé en droit des sociétés s’avère indispensable pour la mise en place d’une telle structure.

Tout au plus, est-il possible de relever les éléments suivants :

La SPL a pour objet de réaliser des opérations d'aménagement au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, des opérations de construction ou pour exploiter des services publics à caractère industriel ou commercial ou toutes autres activités d'intérêt général (article L. 1531-1 alinéa 2 du CGCT). Elles peuvent donc rendre des prestations de services au profit de leurs collectivités actionnaires, ce qui n’est, sauf exception, pas possible pour les syndicats.

Ensuite, le recours par les communes à une SPL pourra bénéficier, sous certaines conditions, de l’exception dite in-house qui leur permettra de lui commander des prestations de services sans publicité ni mise en concurrence préalable. C’est d’ailleurs l’une des raisons d’être des SPL. Il conviendra toutefois de respecter un certain nombre d’exigences en la matière fixées par l’article L. 2511-1 du code de la commande publique, pour ce qui concerne les marchés publics et L. 3211-1, pour ce qui concerne les  contrats de concession.

La création de la SPL requiert un capital social d’un montant minimum de 37 000 € versé par les communes actionnaires. Il s’agit toutefois d’un montant minimum et ce montant doit être étudié avec soin pour permettre un fonctionnement normal de la société, notamment si des investissements futurs sont à réaliser.

Enfin, le personnel d’une SPL est, par principe, un personnel de droit privé. Les agents du syndicat repris par les communes à la suite de sa dissolution pourront donc soit changer de statut, soit faire l’objet d’un détachement (décret n°86-68) auprès de la SPL. Le détachement n’est possible que pour une durée de 5 ans renouvelable et doit obligatoirement intervenir à la demande du fonctionnaire.

La mise à disposition statutaire au sens de l’article 61 de la loi n°84-53 pose plus de difficulté. Celle-ci est en effet envisageable au profit “d’organismes contribuant à la mise en œuvre d'une politique de l'Etat, des collectivités territoriales ou de leurs établissements publics administratifs, pour l'exercice des seules missions de service public confiées à ces organismes”.

La SPL qui récupérera l’activité du syndicat dissous contribuera indiscutablement à la mise en œuvre d’une politique des communes. Reste à déterminer si les agents seront mis à disposition pour l’exercice d’une mission de service public qui lui serait confiée. Or, sur ce point, tout va dépendre des liens qui seront établis entre les communes et la SPL et l’objet de cette dernière. Les agents pourraient donc être mis à disposition de la SPL sous réserve, là aussi, de leur accord. Ce point mérite toutefois d’être étudié plus avant au regard des futurs relations qui seraient liées entre les communes et la SPL.

La prestation de service

Une dernière solution pourrait consister à ce qu’une commune rende une prestation de services aux autres communes membres du syndicat dissous notamment, si elle a repris l’essentiel du personnel et des moyens matériels du syndicat. Il y aura alors signature d’une convention prévoyant le prix de la prestation et les conditions de sa mise en œuvre. La réalisation de telles prestations de services est possible sous réserve qu’elle présente un intérêt public pour la commune et que cette prestation respecte le droit des marchés publics.

L’intérêt public pour la commune ne devrait pas poser de difficulté particulière, s’il s’agit, par exemple, d’utiliser à temps plein ses services et donc d’assurer son équilibre financier. Par ailleurs, la commune doit respecter les règles de libre concurrence posées par le Conseil d'Etat (CE avis, 8 novembre 2000, Sté Jean-Louis Bernard Consultants, n°222208 – CE, 30 déc. 2014, n° 355563, Sté Armor SNC) selon lesquelles :

• le prix proposé par la commune doit être déterminé en prenant en compte l’ensemble des coûts directs et indirects concourant à la formation du prix de la prestation objet du contrat. Elle doit donc facturer les frais de gestion et de secrétariat de l’agent, les cotisations sociales et les coûts liés à l’utilisation du matériel (assurance, frais de fonctionnement, d’entretien, de renouvellement etc.).

• elle doit pouvoir justifier si nécessaire que le prix proposé respecte ces règles, par la production de ses documents comptables en particulier. Elle doit notamment individualiser les recettes et les dépenses liées aux prestations de service.

Les communes bénéficiaires doivent, quant à elles, respecter le droit de la commande publique et notamment les dispositions relatives à la définition des besoins, au respect des principes de liberté d'accès à la commande publique, d'égalité de traitement des candidats et de transparence des procédures ou les obligations de publicité et de mise en concurrence.

Pour mémoire, si les besoins des communes représentent moins de 25.000 € HT sur la durée de la convention, la convention pourra être passée sans publicité ni mise en concurrence préalables conformément à L’article R. 2122-8 du code de la commande publique.

Dans le cadre d’une prestation de services, les agents restent placés sous l’autorité et la responsabilité de la commune employeur tout en satisfaisant les besoins de la collectivité bénéficiaire.

Nous vous rappelons que HGI-ATD ne répond qu'aux sollicitations de ses adhérents. Toute demande de documentation, conseil ou assistance ne respectant pas cette condition ne pourra aboutir.