zoom sur la création d’un office de tourisme intercommunal et sur les conséquences de cette création sur les structures communales existantes - Fiche technique n° 6
Les communautés de communes et d’agglomération héritent de la promotion du tourisme, laquelle comprend la création d’offices de tourisme.
Cette fiche présente les modalités de cette création et ses conséquences sur les offices de tourisme existant qu’ils soient communaux ou portés par une association.
La création de l’office de tourisme intercommunal
L’article L.133-2 du code du tourisme prévoit que le statut juridique et les modalités d'organisation de l'office de tourisme sont déterminés par le conseil communautaire.
Préalablement à l’adoption de la délibération créant l’office de tourisme communautaire, la consultation du comité technique (ex-comité technique paritaire) est toutefois requise (article 33 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984). Celui-ci doit en effet intervenir pour toutes questions relatives à l’organisation et au fonctionnement de la collectivité ou d’un établissement public.
Le statut et les modalités d’organisation de l’office de tourisme dépendent de nombreux paramètres qui peuvent se recouper et qui touchent tout à la fois :
- au statut : de droit public (Régie, établissement public industriel et commercial -EPIC-) ou de droit privé (association, société d’économie mixte, société publique locale) ?
- aux finances : quel mode de financement est prévu pour l’office de tourisme (subvention de la communauté, taxe de séjour, commercialisation de produits touristiques) ?
- aux compétences : l’office de tourisme va-t-il se limiter aux missions de bases en matière d’accueil, d’information et de promotion touristique (article L.133-3 alinéa 1 du code du tourisme) ou va-t-il commercialiser des produits touristiques (séjours) et/ou gérer des équipements touristiques d’intérêt communautaire (bases de loisirs ou musées, par exemple) ?
En outre, il est important de relever que le choix d’un statut peut impacter la communauté de communes et les communes : à titre d’exemple, si l’office de tourisme est constitué sous forme d’EPIC, il est obligatoirement consulté sur les projets d'équipements collectifs touristiques (article L.133-9 du code du tourisme). De même, si la taxe de séjour est perçue sur le territoire de la communauté, l’office de tourisme, sous le statut d’EPIC, devient de plein droit affectataire de son produit (article L.134-6 du code du tourisme).
Il est donc indispensable d’étudier l’ensemble de ces problématiques avant de procéder à la création proprement dite de l’office de tourisme communautaire.
Le devenir des offices de tourisme communaux
La création d’un office de tourisme intercommunal a, des conséquences sur les structures communales existantes.
Aucune disposition légale ou règlementaire n’oblige expressément les communes à supprimer leurs offices de tourisme communaux en cas de création d’un office de tourisme intercommunal, mais cette suppression est requise en vertu du principe d’exclusivité, dès lors que les offices de tourisme communaux et intercommunaux disposent de compétences identiques.
En effet, les offices de tourisme, au sens du code du tourisme, sont chargés de la promotion du tourisme et assurent l'accueil et l'information des touristes ainsi que la promotion touristique de la commune ou du groupement de communes (article L.133-3 du code du tourisme).
Dès lors, en vertu du principe d’exclusivité, un office de tourisme communal n’a pas vocation à perdurer quand la communauté procède à la création d’un office de tourisme intercommunal, dans la mesure où ce dernier va être chargé d’assurer la promotion du tourisme sur l’ensemble du territoire intercommunal, et donc sur le territoire de la commune ayant créé l’office du tourisme communal. C’est en ce sens que se prononce la doctrine ministérielle (Réponse ministérielle n° 0840S, JO Sénat, 4 mars 2010, p. 485), comme la cour administrative d’appel de Marseille qui a exclu la possibilité pour une commune de créer un office de tourisme alors qu’un syndicat mixte auquel adhère la communauté de communes dont fait partie cette commune a déjà créé une telle structure (CAA de Marseille, 11 avril 2014, n° 12MA00381).
La loi NOTRe s’inscrit dans la même logique et le transfert de la compétence tourisme aux EPCI se traduira, en principe, par la création d’un nouvel et unique office de tourisme intercommunal. Ainsi, les offices de tourisme des communes touristiques et des stations classées de tourisme seront transformés en bureaux d'information de l'office de tourisme intercommunal, sauf, le cas échéant, pour celui qui deviendra le siège de cet office (article L.134-2 du code du tourisme). Cette règle comporte quelques aménagements :
- Les offices de tourisme distincts pour les stations classées de tourisme : ils seront maintenus si une décision du conseil communautaire a été prise en ce sens avant le 1er octobre 2016 (article L.134-2 du code du tourisme).
Les modalités de mutualisation des moyens et des ressources des différents offices de tourisme intercommunaux auront alors été obligatoirement définies.
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Les dérogations présentées dans le projet de loi Montagne
Le projet de loi Montagne en discussion au Sénat au cours du mois de novembre 2016 prévoit toutefois trois possibilités de dérogation au transfert obligatoire de la compétence tourisme et la gestion des offices de tourisme, pour :
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- Le cas des marques de territoire : une communauté pourra toujours créer un office de tourisme lorsque coexistent, sur son territoire « plusieurs marques territoriales protégées distinctes par leur situation, leur appellation ou leur mode de gestion » (article L.133-1 alinéa 2 du code du tourisme). Cette disposition a été introduite pour répondre à la problématique spécifique des territoires sur lesquels existent plusieurs stations de ski.
- Les offices de tourisme constitués sous la forme d’EPIC : il peut, en ce qui concerne l'accueil et l'information, déléguer tout ou partie de cette mission aux organisations existantes qui y concourent (article L.133-9 du code du tourisme) : il n’est toutefois pas certain que cette disposition vise les offices de tourisme existants mais semble plutôt concerner les syndicats d’initiative.
Quid des offices de tourisme constitués sous forme associative ?
Sur un territoire donné où existent un ou plusieurs offices de tourisme communaux gérés sous forme associative, la communauté de communes ou d’agglomération, issue ou non d’une fusion, sera substituée de plein droit aux communes incluses dans son périmètre et le cas échéant aux communautés de communes fusionnées, dans toutes leurs délibérations et tous leurs actes, ainsi que dans leurs contrats (article L.5211-41-3 III du CGCT, applicable par renvoi de l’article 68 III de la loi NOTRe).
Dans un premier temps tout au moins, la communauté de communes sera donc substituée à ses communes membres dans leurs rapports avec les associations qui gèrent actuellement les offices de tourisme communaux. Ces associations n’auront en effet pas vocation à être automatiquement dissoutes par l’effet du transfert de la compétence tourisme à l’EPCI.
Il conviendra donc de recenser l’ensemble des missions exercées par les différents offices de tourisme associatifs présents sur le territoire de la communauté de communes ainsi que les moyens (personnels, locaux, biens) dont ils disposent, soit en propre, soit par mise à disposition des communes de rattachement pour en prévoir la dévolution à l’office du tourisme communautaire.
En pratique, il devrait y avoir une phase transitoire afin de permettre le transfert de patrimoine et d’activités des offices communaux à l’office intercommunal.
Ainsi, les structures existant avant la fusion auront vocation à perdurer jusqu’à la création d’une nouvelle structure, qu’elle soit gérée en régie ou sous un autre mode de gestion : établissement public, délégation à une personne privée. Il faudra ensuite procéder à leur dissolution selon les règles applicables à une association (Cf. encadré ci-dessous).
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La dissolution d’une association La dissolution d’une association loi de 1901 ouvre une phase dite de liquidation, laquelle se définit comme l’ensemble des opérations destinées à mettre un terme définitif aux affaires de l’association. La liquidation consiste à :
Plusieurs phases sont appelées à se succéder dans le cadre de cette liquidation : La désignation d’un liquidateur et les opérations de liquidation. En principe, les statuts organisent librement les modalités de la liquidation, et en particulier la désignation du liquidateur. Une fois désignée, la ou les personne(s) chargée(s) de la liquidation doit (vent) :
La question de la reprise des apports. En principe, la reprise des apports par ceux qui les ont effectués n’est pas de droit (Cass. Civ. 1ère, 4 novembre 1982). Il convient de se référer aux statuts, lesquels peuvent librement prévoir :
Si les statuts de l’association sont silencieux sur ces points, c’est l’assemblée générale qui devra se prononcer sur une éventuelle reprise en l’autorisant ou en la refusant (article 15 du décret de 1901). La dévolution du produit de la liquidation Une fois les dettes de l’association éteintes, il peut rester dans le patrimoine du groupement un actif en nature ou en espèces appelé « le bonus de liquidation ». Cet actif peut notamment provenir des subventions octroyées par des collectivités, mais également de fonds en rapport avec l’activité de l’association. Il convient donc d’organiser la dévolution, c’est-à-dire l’attribution de cet actif disponible, selon les conditions définies par la loi du 1er juillet 1901 et son décret d’application :
Si les statuts de l’association sont également silencieux sur ce point, il reviendra à l’assemblée générale de déterminer les modalités de cette dévolution, et en particulier les bénéficiaires qui peuvent être :
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