Haute-Garonne Ingénierie
Agence Technique Départementale

La loi n°2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales impose à toutes les communes d'intégrer un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre - communauté de communes, communauté d'agglomération, communauté urbaine ou métropole - avant le 1er juin 2013. Pour ce faire, ont été prévues des dispositions dérogatoires au droit commun de l'adhésion permettant de rattacher, même d'office, une commune à un EPCI à fiscalité propre. Dès l'entrée en vigueur de l'adhésion, celles-ci emporte des effets juridiques et financiers à la fois pour la commune et pour la communauté de rattachement.

Les procédures de rattachement d'une commune isolée à un EPCI à fiscalité propre

Les procédures d'adhésion varient selon le calendrier de mise en œuvre de la réforme territoriale.

Les procédures engagées avant le 31 décembre prochain

Ces procédures restent régies par les règles de droit commun fixées à l'article L.5211-18 du code général des collectivités territoriales (CGCT).

Elles peuvent être initiées concurremment par la commune qui souhaite adhérer, le Préfet ou le conseil communautaire. Elles requièrent nécessairement l'accord de la commune dont l'adhésion est envisagée, celui du conseil communautaire de la communauté de rattachement ainsi que l'accord de la majorité qualifiée des communes membres correspondant aux deux tiers au moins des conseils municipaux des communes représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci, ou à la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population. Cette majorité doit, en outre, comprendre le conseil municipal de la commune dont la population est la plus nombreuse, lorsque celle-ci est supérieure au quart de la population totale concernée.

A noter que la possibilité de faire application de ces dispositions de droit commun après le 1er janvier prochain ne semble pas exclue.

Les procédures engagées dans le cadre du SDCI

Dès la publication du schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI) ou au plus tard, à compter du 1er janvier 2012 et jusqu'au 31 décembre 2012, le Préfet peut proposer le rattachement d'une commune isolée à un EPCI à fiscalité propre selon des règles dérogatoires à la procédure de droit commun (article 60 II de la loi). Il peut également proposer de telles adhésions, sous réserve de respecter les objectifs et les orientations définis à l'article L.5210-1-1 du CGCT, même si le SDCI n'est pas adopté ou si l'adhésion ne figure pas dans le schéma. Dans ce dernier cas, l'avis de la CDCI est requis: elle dispose d'un délai de trois mois à compter de sa saisine pour se prononcer. A défaut, son avis est réputé favorable. Le cas échéant, la proposition du Préfet intègre les modifications de périmètre adoptées par la commission à la majorité des deux tiers de ses membres.

Dans ce cadre, le Préfet établit d'abord un arrêté de projet de modification du périmètre de la communauté de communes de rattachement. Cet arrêté dresse la liste des communes intéressées c'est-à-dire la commune isolée et celles qui sont membres de la communauté de communes. L'arrêté du Préfet est notifié concomitamment au président de la communauté de communes intéressé afin de recueillir l'avis du conseil communautaire et au maire de chaque commune incluse dans le projet de modification du périmètre afin de recueillir l'accord du conseil municipal. Les organes délibérants disposent d'un délai de trois mois, à compter de cette notification, pour se prononcer. A défaut de délibération dans ce délai, leur avis est réputé favorable.

La modification de périmètre de la communauté de communes est prononcée par arrêté du Préfet après accord des conseils municipaux des communes incluses dans le projet de périmètre. Cet accord doit être exprimé par la moitié au moins des conseils municipaux des communes intéressées, représentant la moitié au moins de la population totale de celles-ci, y compris le conseil municipal de la commune dont la population est la plus nombreuse si cette dernière représente au moins le tiers de la population totale. Les conditions d'adhésion sont donc moins contraignantes que dans la procédure de droit commun, puisque la majorité qualifiée requise est abaissée, l'accord de la commune dont le rattachement est envisagée n'est plus indispensable (sa position est agrégée à l'avis des autres communes) tandis que l'accord du conseil communautaire n'est plus requis.

A défaut d'accord de la majorité qualifiée des communes le Préfet peut, jusqu'au 1er juin 2013, par décision motivée, et après avis de la CDCI, rattacher d'office la commune isolée à une communauté de communes. La CDCI dispose d'un délai d'un mois à compter de sa saisine pour se prononcer. A défaut, son avis est réputé favorable. Elle peut entendre tout maire d'une commune et tout président d'un EPCI en vue de formuler cet avis. Elle peut, à la majorité des deux tiers de ses membres, adopter une proposition alternative de rattachement qui s'impose alors au Préfet.

Les procédures engagées à compter du 1er juin 2013

Si, à compter du 1er juin 2013, le Préfet constate qu'une commune n'appartient à aucun EPCI à fiscalité propre ou crée une enclave ou une discontinuité territoriale au sein du périmètre d'un tel établissement, il rattache par arrêté cette commune à un EPCI, sous réserve d'avoir préalablement consulté l'organe délibérant du groupement et recueilli l'avis de la CDCI. Si l'EPCI émet un avis défavorable à ce rattachement, le Préfet y procède malgré tout sauf si, à la majorité des deux tiers de ses membres, la CDCI adopte une proposition alternative de rattachement.

Les incidences juridiques de l'adhésion

Le transfert de compétences au nouvel EPCI

L'adhésion emporte transfert, par la commune de l'intégralité des compétences inscrites dans les statuts de l'EPCI. Cela signifie qu'à compter de l'adhésion, la commune ne peut plus intervenir dans les compétences transférées, ni opérationnellement, ni financièrement. L'intérêt communautaire permet toutefois de moduler, au sein d'une même compétence, les missions qui relèvent de la communauté et celles qui continuent à relever des communes membres.

Le transfert des moyens

Les biens, équipements et services nécessaires à l'exercice des compétences à la date de l'adhésion sont mis à disposition gratuitement et de plein droit par la commune au profit de la communauté (article L.1321-1 du CGCT). Cette mise à disposition est constatée par procès-verbal. Par exception, les biens des zones d'activité économique et des zones d'aménagement concerté, peuvent être transférés en pleine propriété dans les conditions de l'article L.5211-17 du CGCT.

L'EPCI est substitué de plein droit, à la date de l'adhésion, à la commune dans toutes ses délibérations et tous ses actes relatifs aux compétences transférées. Les contrats sont exécutés dans les conditions antérieures jusqu'à leur échéance, sauf accord contraire des parties. La substitution de personne morale aux contrats conclus par la commune n'entraîne aucun droit à résiliation ou à indemnisation pour le cocontractant. La commune qui transfère la compétence informe les cocontractants de cette substitution.

Le transfert du personnel

Le devenir des agents varie selon l'étendue des missions exercées dans le cadre des compétences transférées :

• s'ils remplissent en totalité leur mission dans un service transféré, ils sont transférés à la communauté ;
• s'ils remplissent pour partie leur mission dans un service transféré, le transfert à l'EPCI peut leur être proposé. En cas de refus, ils sont de plein droit et sans limitation de durée mis à disposition de l'EPCI, à titre individuel et pour la partie de leurs fonctions relevant du service ou de la partie de service transféré. Les modalités de cette mise à disposition sont réglées par convention entre la commune et la communauté (article L.5211-4-1 du CGCT).

La représentation des communes

Bien que la rédaction de la loi soit ambiguë sur ce point, la représentation de la nouvelle commune adhérente au sein de l'EPCI devrait découler de l'application des règles statutaires en vigueur au sein de ce dernier. Il convient donc de se référer aux statuts de l'EPCI de rattachement pour déterminer le nombre de délégués dont disposera la commune au sein du conseil communautaire (article 83 II de la loi).

Les nouvelles règles de représentation prévues par la loi de réforme des collectivités territoriales (exposées dans le dossier paru dans ATD Actualité n°203 de février 2011 « L'impact de la réforme des collectivités territoriales sur l'intercommunalité », p.12 et 13), n'ont vocation à s'appliquer aux EPCI existants à la date de promulgation de cette loi, qu'après les prochaines élections municipales de 2014.

Les incidences financières

Elles concernent la nouvelle fiscalité qui sera appliquée sur le territoire de la commune entrante et les reversements de fiscalité induits par le régime fiscal de l'EPCI, les dotations versées par l'Etat et le financement du service d'élimination des déchets ménagers.

Le régime fiscal de l'EPCI s'impose à la commune entrante

Dans le cas où la commune adhère à un EPCI à fiscalité additionnelle, régime fiscal de droit commun des communautés de communes, le groupement perçoit un produit assis sur les quatre taxes directes locales, (taxe d'habitation, taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties et cotisation foncière économique) et en vote les taux. La commune perçoit toujours ces mêmes impôts locaux. La fiscalité du groupement vient donc se rajouter aux fiscalités locales déjà existantes.

Aucune règle n'impose à la commune entrante de diminuer ses taux à due concurrence des taux additionnels de l'EPCI. Il est toutefois conseillé de réduire le produit fiscal attendu à hauteur des charges transférées pour éviter toute surfiscalisation des ménages et des entreprises.

La commune conserve le panier de ressources fiscales transférées en 2011, soit la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM), l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) et la taxe additionnelle sur le foncier non bâti (TAFNB), sauf délibération préalable pour transférer ces recettes à la communauté de communes.

Quant à la cotisation à la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), aucune disposition ne traite à ce jour de son partage entre la commune et l'EPCI. On peut toutefois supposer que le taux de répartition existant dans l'EPCI s'appliquera automatiquement à la commune entrante.

Dans le cas où la commune adhère à un EPCI à fiscalité additionnelle  avec fiscalité professionnelle de zone (FPZ).

Deux régimes différents s'appliquent. En dehors de la zone d'activités communautaire, le régime fiscal des communautés de communes à fiscalité additionnelle s'applique (cf. supra).Dans le périmètre de la zone d'activités communautaire, le régime fiscal applicable est celui retenu pour les communautés de communes à fiscalité professionnelle unique, s'agissant de la cotisation économique territoriale (CFE et CVAE) et de la TASCOM (cf. infra).

Dans le cas où la commune adhère à un EPCI à fiscalité professionnelle unique (FPU)

Ce dernier se substitue à elle pour l'application des dispositions relatives à la cotisation économique territoriale, constituée de la cotisation foncière des entreprises (CFE) et de la cotisation sur la valeur ajoutée (CVAE). Il vote le taux de cotisation foncière des entreprises et en perçoit le produit.

Les entreprises situées sur le territoire de la commune sont imposées à un taux unique de cotisation foncière des entreprises. Pour rapprocher progressivement les taux de la commune et de l'EPCI, un mécanisme d'unification est mis en place. Sa durée est fonction de l'écart de taux constaté entre la commune et le groupement: plus cet écart est important et plus longue est la période d'unification.

Par exception, la commune qui adhère à un EPCI en cours d'unification peut décider que son taux de CFE soit aligné sur celui du groupement dans le même délai que celui prévu pour l'unification des taux des communes déjà membres du groupement, à la condition que cette alternative conduise à allonger la durée d'intégration résultant de la loi.

Les ménages de la commune entrante sont également soumis au paiement des taxes ménages perçues par l'EPCI, taxe d'habitation et taxe foncière sur le non bâti notamment, qui viennent s'ajouter à celles perçues par les communes. Il peut percevoir, le cas échéant, une taxe foncière sur les propriétés bâties. Le législateur n'a pas prévu de mécanisme d'unification des taux des taxes ménages.

Pour éviter une surfiscalisation des contribuables à la taxe d'habitation, le taux de taxe d'habitation de la commune doit être diminué à hauteur du taux départemental et des frais de gestion transférés en 2011, si l'EPCI était à FPU à cette date. Aucune disposition n'est prévue pour une réduction du taux de FNB.

L'EPCI perçoit enfin à la place de la commune la taxe sur les surfaces commerciales, l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau et la taxe additionnelle sur le foncier non bâti.

En l'état actuel des textes, quel que soit le régime fiscal de l'EPCI d'accueil, la commune entrante conserve la garantie individuelle des ressources et la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle calculées en 2011 pour neutraliser les effets de la réforme fiscale.

Les reversements de fiscalité dans un EPCI à fiscalité professionnelle unique

Une attribution de compensation est versée à la commune qui adhère à un EPCI à FPU. Cette attribution est destinée à neutraliser les transferts de ressources et de charges, pour les communes et le groupement. Elle est déterminée à partir des ressources transférées à l'EPCI, déduction faite du montant des charges également transférées.

(1) « Pour mémoire, l'AC est calculée de la manière suivante : (CFE, CVAE, IFER, taxe additionnelle FNB, TH = (bases TH x taux TH départemental transféré en 2011) + frais gestion + dotation de compensation + TASCOM) – charges transférées ».

Le montant de l'attribution de compensation est voté par le conseil communautaire, après délibérations concordantes de la majorité qualifiée des conseils municipaux déterminant le montant des charges transférées. L'évaluation des charges est réalisée sous l'égide de la commission locale d'évaluation des transferts de charges (CLETC) qui comporte au moins un représentant de chaque commune membre.

Une dotation de solidarité communautaire (DSC)

Une dotation de solidarité communautaire (DSC) peut également être versée à la commune entrante si elle a été instituée par l'EPCI, selon les critères de répartition retenus par ce dernier. Le principe et les critères de répartition de la dotation de solidarité communautaire sont fixés par le conseil communautaire à la majorité des deux tiers. Il s'agit d'un reversement facultatif des EPCI à fiscalité professionnelle unique. Le montant de l'enveloppe et les critères de répartition sont librement définis dans le cadre fixé par les dispositions de l'article 1609 nonies C, V et VI du CGI, c'est-à-dire en tenant compte prioritairement de l'importance de la population et du potentiel fiscal ou financier par habitant.

Les reversements de fiscalité dans un EPCI à fiscalité additionnelle

Une commune qui adhère à un EPCI à fiscalité additionnelle peut bénéficier d'une dotation de solidarité si elle est instituée par l'EPCI sur le fondement de l'article 11-III de la loi du 11 janvier 1980 portant aménagement de la fiscalité directe locale.

Il s'agit la encore d'une dotation facultative, dont le principe ainsi que les critères de répartition sont prévus par les statuts. Son montant correspond, soit à une part du produit comportant la cotisation économique territoriale, l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux et la taxe sur les surfaces commerciales, soit à une part de l'ensemble des impositions directes locales perçues par l'EPCI. Le choix des critères est libre, mais ils doivent être déterminés notamment en fonction de l'écart du revenu par habitant de la commune et de l'insuffisance de potentiel fiscal ou financier communal par habitant, par rapport aux moyennes constatées sur le territoire de l'EPCI.

Les dotations de l'Etat

Une commune qui adhère à un EPCI à fiscalité professionnelle unique lui transfère l'ancienne compensation « part salaires » incluse dans la « part compensation » de la dotation forfaitaire. Ce transfert est neutralisé au travers de l'attribution de compensation.

En dehors de cette spécificité, l'adhésion d'une commune à un EPCI à fiscalité propre n'entraine, à ce jour, aucune modification des dotations de l'Etat dont elle est attributaire.

Les critères pris en compte pour le calcul de la dotation d'intercommunalité attribuée au groupement sont modifiés pour tenir compte des données propres à la commune entrante, en particulier sa population et sa fiscalité (bases d'imposition et taux).

Le financement du service d'élimination des déchets ménagers

Seule la collectivité qui exerce au moins la collecte peut instituer la redevance d'enlèvement des ordures ménagères (REOM) ou la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM) en vertu des dispositions des articles L.2333-76 du CGCT (REOM) et 1520 du CGI (TEOM).

Par conséquent, dans le cas où la compétence élimination des déchets ménagers est transférée à un EPCI, la commune qui adhère perd le choix du mode de financement. C'est le mode de financement en vigueur sur le territoire de l'EPCI qui s'applique.

Nous vous rappelons que HGI-ATD ne répond qu'aux sollicitations de ses adhérents. Toute demande de documentation, conseil ou assistance ne respectant pas cette condition ne pourra aboutir.