Haute-Garonne Ingénierie
Agence Technique Départementale

La loi NOTRe a élargi le champ du bloc de compétences « développement économique » exercé par les communautés de communes à titre obligatoire, en lieu et place des communes.

Ce bloc comprend désormais, en vertu de l’article L.5214-16 du code général des collectivités territoriales -CGCT-, les missions suivantes : « Actions de développement économique dans les conditions prévues à l'article L.4251-17 ; création, aménagement, entretien et gestion de zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire ; politique locale du commerce et soutien aux activités commerciales d'intérêt communautaire ; promotion du tourisme, dont la création d'offices de tourisme ».

Pour l’heure, cette définition n’a pas fait l’objet de précisions textuelles ; il est toutefois possible d’apporter certains éléments sur son étendue et ses modalités de mise en œuvre par les communautés de communes.

Cette Fiche technique présente donc l’étendue de ces compétences « développement économique et tourisme » en s’attachant particulièrement à en exposer l’impact sur le transfert des zones d’activités existantes et sur la création d’offices de tourisme intercommunaux.

 La nouvelle compétence en matière de développement économique

 Etendue de la nouvelle compétence

Les communautés de communes ont ainsi désormais une compétence globale en matière d’actions de développement économique puisque ces dernières ne sont plus soumises à l’intérêt communautaire. L’objectif est de rendre plus lisible pour les entreprises le développement économique local en unifiant la compétence de soutien à l’immobilier d’entreprises à l’échelle intercommunale.

 Toutefois, les actions engagées dans ce cadre doivent intervenir dans les conditions prévues à l'article L.4251-17 du CGCT, c’est-à-dire qu’il faut qu’elles soient compatibles avec le nouveau schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII).

On relèvera d’ailleurs que l’élaboration de ce document fera l’objet d’une concertation avec les EPCI à fiscalité propre (article L.4251-14 du CGCT) et que sa mise en œuvre pourra faire l'objet de conventions entre la région et un ou plusieurs EPCI à fiscalité propre compétents (article L.4251-18 du CGCT).

 Reste encore à savoir si certaines actions spécifiques en matière économique et sociale telles que le maintien de commerces en milieu rural (article L.2251-3 du CGCT) ou l’aide à l’installation de professionnels de santé (article L.1511-8 du CGCT) sont incluses dans cette nouvelle compétence, ou si, plus vraisemblablement, elles continuent à relever des communes dans la mesure où ces dernières sont expressément visées par ces textes.

 Par ailleurs, les communautés de communes héritent également de la politique locale du commerce et de soutien aux activités commerciales, sous réserve d’un intérêt communautaire. L’objectif ici est « notamment de donner aux communautés de communes la possibilité de mettre en œuvre une politique de sauvegarde et de développement du commerce de proximité »[1].

Dans ce cadre, les communautés de communes peuvent notamment être délégataire du droit de préemption sur les fonds artisanaux, les fonds de commerce ou les baux commerciaux (article L.214-1 du code de l’urbanisme).

Il est également possible que les communautés de communes soient compétentes en matière d’opérations (collectives ou individuelles) en faveur du commerce de proximité au sens du décret n°2015-542 du 15 mai 2015 pris pour l'application de l'article L.750-1-1 du code de commerce et qui ouvrent droit au versement de subventions au titre du fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC).

 Zoom sur le transfert des zones d’activités communales existantes aux communautés de communes

L’intérêt communautaire est supprimé pour la compétence zones d’activités, ce qui signifie que toutes les zones d’activités communales existantes ont vocation à relever des communautés de communes, celles-ci étant compétentes en matière de : « création, aménagement, entretien et gestion de zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire ».

 Dès lors, l’ensemble des zones d’activités (existantes ou à créer) ont vocation à relever de la compétence des communautés de communes, quand bien même elles étaient jusqu’à présent gérées ou en cours de création par les communes.

 La principale difficulté liée à ce transfert tient au fait qu’il n’y a pas de définition légale d’une zone d’activités. Tout au plus, peut-on indiquer que la réalisation d’une telle zone consiste à aménager des terrains destinés à être cédés à des tiers à des fins économiques : cette opération comprend donc, par nature, la réalisation des travaux nécessaires à la viabilisation et à l’équipement de la zone dans l’emprise de celle-ci (voirie, réseaux d’eau, de gaz, etc.).

A cet effet, la loi envisage un transfert de propriété, de la part des communes au profit des communautés, des biens nécessaires à l’exercice de cette compétence en vue de les revendre une fois viabilisés (article L.5211-5 et L.5211-17 du CGCT) permettant ainsi de déroger au principe de la mise à disposition des biens qui s’avère inadapté dans ce cas de figure (article L.1321-1 et suivants du CGCT).

 Selon un arrêt de la cour administrative d’appel de Nancy (12 mars 2009, n° 08NC00438), la compétence création ou gestion d’une zone d’activités suppose que la collectivité ait engagé une action à cet effet : ainsi, une communauté de communes n’ayant mené auparavant ou ultérieurement à l’implantation d’une entreprise aucune action de développement économique ne peut être regardée comme ayant créée ou comme gérant une zone d’activité économique.

 Par ailleurs, il faut être en présence d’une zone d’activités et non d’équipements communaux. Ainsi en matière touristique, les établissements thermaux, les campings municipaux, ou encore les musées n’ont pas vocation à être considérés en eux-mêmes comme des zones d’activités touristiques, mais comme des équipements[2]. En revanche, des bases de loisirs où sont produits plusieurs types d’activités touristiques (baignade, restauration, parc ludique par exemple) devraient correspondre à une zone d’activités.

 La compétence en matière de zones d’activités vise principalement les opérations de viabilisation en vue de vendre les terrains. Bien souvent, les voies et réseaux ont vocation à être rétrocédés aux collectivités publiques compétentes dès l’achèvement de ces derniers. La communauté de communes peut alors continuer à intervenir sur la zone, non pas au titre de sa compétence zone d’activités mais au titre de ses autres compétences (voirie, par exemple).

C’est pourquoi, un important travail de recensement des zones communales est à effectuer afin de savoir celles sur lesquelles les communes n’interviennent plus au titre du développement économique et qui n’ont donc pas vocation à être transférées dans le cadre de la compétence zones d’activités, de celles qui sont en cours d’aménagement (viabilisation des terrains) et/ou d’achèvement (cession des lots viabilisés en cours) qui, elles, ont vocation à relever des communautés de communes.

 Les conditions patrimoniales et financières du transfert des zones d’activités sont décidées par délibérations concordantes du conseil communautaire et des conseils municipaux des communes membres se prononçant dans les conditions de majorité qualifiée requise pour la création de la communauté[3], au plus tard un an après le transfert de compétences (articles L.5211-5 et L.5211-17 du CGCT).

 La nouvelle compétence en matière de promotion du tourisme

 Etendue de la nouvelle compétence

Les communautés de communes héritent de la compétence en matière de promotion du tourisme, dont la création d’office du tourisme.

 Il existe une incertitude quant à l’étendue exacte de cette nouvelle compétence, induite par sa rédaction qui ne fait référence qu’à la promotion du tourisme.

 L’interprétation la plus plausible consiste à considérer que le législateur a entendu transférer aux communautés la compétence tourisme en bloc, c’est-à-dire à la fois la promotion touristique, mais également l’accueil et l’information des touristes. Cette interprétation s’appuie sur le code du tourisme, d’une part car les offices du tourisme y sont désignés comme des « organismes chargés de la promotion du tourisme » (article L.133-1) selon la même expression que celle retenue par la loi NOTRe pour la compétence des communautés de communes et, d’autre part, car ils exercent de plein droit l'accueil et l'information des touristes ainsi que la promotion touristique (article L.133-3). Cette interprétation mérite malgré tout d’être confirmée[4].

En revanche, la promotion touristique ne devrait pas inclure la gestion d’équipements touristiques qui devrait rester une compétence facultative distincte[5].

 Zoom sur la création d’un office de tourisme intercommunal et sur les conséquences de cette création sur les structures communales existantes.

L’article L.133-2 du code du tourisme prévoit que le statut juridique et les modalités d'organisation de l'office de tourisme sont déterminés par le conseil communautaire.

 Préalablement à l’adoption de la délibération créant l’office de tourisme communautaire, la consultation du comité technique (ex-comité technique paritaire) est toutefois requise (article 33 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984). Celui-ci doit en effet intervenir pour toutes questions relatives à l’organisation et au fonctionnement de la collectivité ou d’un établissement public.

 Le statut et les modalités d’organisation de l’office de tourisme dépendent de nombreux paramètres qui peuvent se recouper et qui touchent tout à la fois :

- au statut : de droit public (Régie, établissement public industriel et commercial -EPIC-) ou de droit privé (association, société d’économie mixte, société publique locale) ?

- aux finances : quel mode de financement est prévu pour l’office de tourisme (subvention de la communauté, taxe de séjour, commercialisation de produits touristiques) ?

- aux compétences : l’office de tourisme va-t-il se limiter aux missions de bases en matière d’accueil, d’information et de promotion touristique (article L.133-3 alinéa 1 du code du tourisme) ou va-t-il commercialiser des produits touristiques (séjours) et/ou gérer des équipements touristiques d’intérêt communautaire (bases de loisirs ou musées, par exemple) ?

 En outre, il est important de relever que le choix d’un statut peut impacter la communauté de communes et les communes : à titre d’exemple, si l’office de tourisme est constitué sous forme d’EPIC, il est obligatoirement consulté sur les projets d'équipements collectifs touristiques (article L.133-9). De même, si la taxe de séjour est perçue sur le territoire de la communauté, l’office de tourisme sous le statut d’EPIC devient de plein droit affectataire de son produit (article L.134-6 du code du tourisme).

 Il est donc indispensable d’étudier l’ensemble de ces problématiques avant de procéder à la création proprement dite de l’office de tourisme communautaire.

 La création d’un office de tourisme intercommunal a, de plus, des conséquences sur les structures communales existantes.

 Aucune disposition légale ou règlementaire n’oblige expressément les communes à supprimer leurs offices de tourisme communaux en cas de création d’un office de tourisme intercommunal, mais cette suppression est requise en vertu du principe d’exclusivité, dès lors que les offices de tourisme communaux et intercommunaux disposent de compétences identiques. En effet, les offices de tourisme, au sens du code du tourisme, sont chargés de la promotion du tourisme et assurent l'accueil et l'information des touristes ainsi que la promotion touristique de la commune ou du groupement de communes (article L.133-3 du code du tourisme).

 Dès lors, en vertu du principe d’exclusivité, un office de tourisme communal n’a pas vocation à perdurer quand la communauté procède à la création d’un office de tourisme intercommunal, dans la mesure où ce dernier va être chargé d’assurer la promotion du tourisme sur l’ensemble du territoire intercommunal, et donc sur le territoire de la commune ayant créé l’office du tourisme communal[6]. C’est en ce sens que se prononce la doctrine ministérielle (Réponse ministérielle à la question n° 0840S, JO Sénat, 4 mars 2010, p. 485), comme la cour administrative d’appel de Marseille qui a exclut la possibilité pour une commune de créer un office de tourisme alors qu’un syndicat mixte auquel adhère la communauté de communes dont fait partie cette commune a déjà créé une telle structure (CAA de Marseille, 11 avril 2014, n° 12MA00381).

 La loi NOTRe s’inscrit dans la même logique et le transfert de la compétence tourisme aux EPCI se traduira, en principe, par la création d’un nouvel et unique office de tourisme intercommunal. Ainsi, les offices de tourisme des communes touristiques et des stations classées de tourisme seront transformés en bureaux d'information de l'office de tourisme intercommunal, sauf, le cas échéant, pour celui qui deviendra le siège de cet office (article L.134-2 du code du tourisme)[7].

Toutefois, à la suite d’une demande des élus de montagne, une modification législative est envisagée par le Gouvernement afin de déroger au transfert de la compétence promotion du tourisme dans le cas très particulier des communes touristiques de montagne dotées de stations de ski. Selon le secrétaire d’État à la réforme territoriale, André Vallini, cette dérogation "prévoira que les communes touristiques érigées en station classée de tourisme pourront conserver leur office de tourisme communal institué avant la publication de la loi Notre. De cette manière, les enjeux spécifiques de ces territoires seront pris en compte".

 Quid des offices de tourisme constitués sous forme associative ?

Sur un territoire donné où existent un ou plusieurs offices de tourisme communaux gérés sous forme associative, la communauté de communes issue ou non d’une fusion, sera substitué de plein droit aux communes incluses dans son périmètre et le cas échéant aux communautés de communes fusionnées, dans toutes leurs délibérations et tous leurs actes, ainsi que dans leurs contrats (article L.5211-41-3 III du CGCT, applicable par renvoi de l’article 68 III de la loi NOTRe).

 Dans un premier temps tout au moins, la communauté de communes sera donc substituée à ses communes membres dans leurs rapports avec les associations qui gèrent actuellement les offices de tourisme communaux. Ces associations n’auront en effet pas vocation à être automatiquement dissoutes par l’effet du transfert de la compétence tourisme à l’EPCI.

 Il conviendra donc de recenser l’ensemble des missions exercées par les différents offices de tourisme présents sur le territoire la communauté de communes ainsi que les moyens (personnels, locaux, biens) dont ils disposent, soit en propre, soit par mise à disposition des communes de rattachement pour en prévoir la dévolution à l’office du tourisme communautaire.  

 En pratique, il devrait y avoir une phase transitoire afin de permettre le transfert de patrimoine et d’activités des offices communaux à l’office intercommunal.

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[1] Intervention de Jean-Luc Bleunven à l’Assemblée Nationale en Séance le 3 mars 2015 à 21h30.

 [2] Ils n’ont donc pas vocation à être transférés au titre de la compétence zones d’activités, mais rien n’interdit leur transfert en tant qu’équipements spécifiques. Les offices de tourisme peuvent d’ailleurs se voir confier l’exploitation de telles installations touristiques (article L.133-3 du code du tourisme).

[3] A savoir : 2/3 au moins des conseils municipaux représentant plus de la ½ de la population totale de celles-ci, ou par ½ au moins des conseils municipaux représentant les 2/3 de la population. En outre, cette majorité doit comprendre le conseil municipal de la commune dont la population est la plus nombreuse, lorsque celle-ci est supérieure au ¼ de la population totale.

[4] Une question parlementaire a d’ailleurs été posée en ce sens (sans réponse pour l’heure) : question écrite n°19189 posée par M. Hervé Loïc, JO Sénat du 10 décembre 2015.

[5] Voir en ce sens à propos des stations thermales et des stations de ski, la réponse de Mme Le Branchu (2ème séance du mardi 3 mars 2015 à l’Assemblée Nationale).

[6] A noter que si l’office de tourisme est constitué sous la forme d’EPIC, il peut, en ce qui concerne l'accueil et l'information, déléguer tout ou partie de cette mission aux organisations existantes qui y concourent (article L.133-9 du code du tourisme) : il n’est toutefois pas certain que cette disposition vise les offices de tourisme existants mais semble plutôt concerner les syndicats d’initiative.

[7] Toutefois, des offices de tourisme distincts pour les stations classées de tourisme pourront être maintenus, par une décision du conseil communautaire prise avant le 1^er octobre 2016 (même disposition). Il sera alors obligatoire de définir les modalités de mutualisation des moyens et des ressources des différents offices de tourisme intercommunaux. Par ailleurs, une communauté pourra toujours créer un office de tourisme lorsque coexistent, sur son territoire « plusieurs marques territoriales protégées distinctes par leur situation, leur appellation ou leur mode de gestion » (article L.133-1 alinéa 2 du code du tourisme). Cette disposition a été introduite pour répondre à la problématique spécifique des territoires sur lesquels existent plusieurs stations de ski. 

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