Les outils de mutualisation entre une communauté de communes et ses communes membres
Article
Le Président d'un établissement public de coopération intercommunale – EPCI - à fiscalité propre doit, afin d'assurer une meilleure organisation des services, établir un rapport relatif aux mutualisations entre les services de l'EPCI et ceux des communes membres. Ce rapport est établi dans l'année qui suit chaque renouvellement général des conseils municipaux, soit au plus tard le 31 décembre 2015 (article L.5211-39-1 du code général des collectivités territoriales – CGCT).
Le rapport doit comporter un projet de schéma de mutualisation des services à mettre en œuvre pendant la durée du mandat. Ce projet de schéma prévoit notamment l'impact prévisionnel de la mutualisation sur les effectifs de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et des communes concernées et sur leurs dépenses de fonctionnement.
Le rapport est transmis pour avis à chacun des conseils municipaux des communes membres qui disposent d'un délai de trois mois pour se prononcer. A défaut de délibération dans ce délai, l'avis est réputé favorable.
Le projet de schéma est ensuite approuvé par délibération du conseil communautaire et il adressé à chaque commune membre.
Afin d'aider les collectivités à définir les orientations de ce schéma, cette fiche technique présente les outils juridiques permettant de mettre en œuvre cette mutualisation des moyens humains et/ou matériels.
La mutualisation liée à l'exercice de compétences
Le transfert de service (article L.5211-4-1 I du CGCT)
En principe, le transfert d'une compétence entraîne le transfert à la communauté de communes du service (Un service constitue un ensemble de moyens humains et matériels) ou de la partie de service communal chargé de sa mise en œuvre.
De ce fait, les agents communaux (fonctionnaires territoriaux et agents non titulaires) qui exercent en totalité leurs fonctions pour la mise en œuvre de la compétence transférée sont transférés automatiquement à la communauté de communes.
La mise à disposition de service (article L.5211-4-1 du CGCT)
La mise à disposition "ascendante" : une dérogation limitée (article L.5211-4-1 I du CGCT)
La mutualisation "ascendante" (c'est-à-dire la mise à disposition de service de la commune vers la communauté de communes) est une dérogation au principe de transfert des services et est limitée dans son application.
En effet, elle ne peut intervenir que dans le cadre du transfert d'une compétence et elle est réservée à deux hypothèses.
En premier lieu, en cas de transfert partiel d'une compétence, la commune peut "dans le cadre d'une bonne organisation des services" conserver son service mais doit le mettre à disposition de l'EPCI pour qu'il puisse exercer sa propre compétence.
En second lieu, les agents qui ne remplissent qu'une partie de leurs fonctions pour la mise en œuvre de la compétence transférée, ont le choix entre le transfert et la mise à disposition auprès de la communauté de communes.
La mise à disposition "descendante" (article L.5211-4-1 III du CGCT)
En revanche, la mutualisation dite "descendante" (c'est-à-dire la mise à disposition de service de la communauté de communes aux communes membres) est possible à tout moment à la condition de présenter un "intérêt dans le cadre d'une bonne organisation des services".
Cette mise à disposition concerne tous les services liés à une compétence transférée à la communauté de communes qui sont utiles à la fois pour l'exercice des compétences communautaires et pour l'exercice des compétences communales (par exemple: un EPCI compétent en matière de voirie peut mettre son service voirie à la disposition d'une où plusieurs communes membres pour l'entretien des espaces verts communaux).
Les modalités de la mise à disposition de service
Dans ces deux cas, les fonctionnaires territoriaux et agents territoriaux non titulaires sont mis à disposition de plein droit, à titre individuel, et sans limitation de durée, de la communauté de communes (mise à disposition ascendante) ou de la commune concernée (mise à disposition descendante).
Dans ce cadre, ils restent employés par leur collectivité d'origine mais ils sont placés sous l'autorité fonctionnelle du président ou du maire selon leurs fonctions.
Les modalités de ces mises à disposition font l'objet d'une convention conclue entre la communauté de communes et la commune concernée après avis du comité technique compétent pour la commune et, s'il existe, du comité technique compétent pour l'établissement public.
Cette convention prévoit notamment le remboursement, par la collectivité bénéficiaire de la mise à disposition, des frais de fonctionnement du service. Les conditions de remboursement des frais de fonctionnement du service mis à disposition sont définies à l'article D.5211-16 du CGCT.
Les prestations de services (article L.5211-16-1 du CGCT)
En application de l'article L.5214-16-1 du CGCT, la communauté de communes et ses communes membres sont autorisées à conclure des conventions de prestations de services (Attention : la réalisation de prestation de services pour le compte de tiers extérieurs doit faire l'objet d'une habilitation statutaire).
Ces prestations doivent être identifiées dans un budget annexe (article L.5211-56 du CGCT).
La communauté de communes doit être compétente dans le domaine de prestations concerné.
Par exemple, une communauté de communes possédant la compétence en matière d'organisation de manifestations d'intérêt communautaire peut proposer une prestation d'assistance à l'organisation des fêtes et des manifestations communales comportant la mise à disposition de matériels (chapiteaux, podium, chaises, tables, barrières ...) et la mise à disposition de personnels chargés d'assurer montage et de démontage du matériel.
De surcroît, l'activité ne peut être qu'une activité accessoire, la communauté de communes devant, à titre principal, exercer ses compétences statutaires.
Par ailleurs, l'activité doit présenter un intérêt pour le service géré par la personne publique, en terme, par exemple, de bonne gestion ou de valorisation de ses compétences.
Ce type de conventions, dès lors qu'elles sont conclues à titre onéreux, constituent de véritables marchés publics (article 1er du code des marchés publics).
Toutefois, lorsqu'elles ont pour objet de faire réaliser par la communauté de communes des prestations au profit de ses communes membres, elles bénéficient de l'exception "in house" qui autorise à les conclure sans publicité ni mise en concurrence.
En revanche, elles sont soumises aux obligations de publicité et de mise en concurrence lorsque la prestation est réalisée par la commune au profit de la communauté de communes.
Enfin, contrairement à la mise à disposition, les agents de la collectivité prestataires ne sont pas placés sous l'autorité fonctionnelle de la collectivité bénéficiaire pour le temps de travail consacré à la prestation de services.
La mutualisation en dehors des compétences transférées
Les services communs (article L.5211-4-2 du CGCT)
La loi MAPTAM du 27 janvier 2014 a modifié les règles de création et de fonctionnement des services communs. Ces nouvelles règles sont applicables aux services communs crées avant cette loi.
Ainsi, il est désormais permis aux communautés de communes:
- d'une part, de se doter de services communs pour des missions fonctionnelles avec leurs CIAS.
- d'autre part, de créer, en dehors de leurs compétences statutaires, des services communs exerçant des missions aussi bien fonctionnelles qu'opérationnelles et concourant à l'exercice des compétences communautaires et communales.
Les missions fonctionnelles sont limitativement énumérées par la loi: gestion du personnel (à l'exception des missions assumées par les centres de gestion pour les collectivités obligatoirement affiliées), gestion administrative et financière, informatique, expertise juridique, expertise fonctionnelle et instruction des décisions prises par les maires au nom de la commune ou de l'Etat. Elles ne peuvent donc avoir un autre objet.
Les missions opérationnelles ne sont, en revanche, pas définies. Elles peuvent donc concerner tous les thèmes qui ne rentrent pas dans la catégorie des missions fonctionnelles (ex: service communication, service culturel, service d'imprimerie, service d'entretien des bâtiments, service d'entretien du parc automobile, service architecture, service habitat, service de gestion du patrimoine ...).
Les services opérationnels sont affectés directement à l'exercice d'une compétence communautaire (ex: service de la voirie). Ils ne peuvent constituer un service commun mais seulement faire l'objet d'une mise à disposition descendante au profit des communes membres (voir supra).
Les services communs sont gérés par la communauté de communes. Ils sont constitués par le regroupement des services intercommunaux et des services communaux, lorsqu'ils existent. A cet effet:
Les fonctionnaires et les agents non titulaires communaux qui remplissent en totalité leurs fonctions dans un service ou une partie de service mis en commun sont transférés de plein droit à la communauté de communes, après avis de la commission administrative paritaire.
Les fonctionnaires et les agents non titulaires communaux qui remplissent partiellement leurs fonctions dans un service ou une parte de service mis en commun sont mis, selon le cas, à la disposition de la commune ou de la communauté de communes pour l'exercice des missions relevant du service commun dans les conditions prévues par l'article 61-1 de la loi du 26 janvier 1984 sur la fonction publique territoriale (accord de l'intéressé et avis de la commission technique).
En fonction de la mission réalisée, le personnel des services communs est placé sous l'autorité fonctionnelle du maire ou du président de l'EPCI. Ces derniers peuvent donner, par arrêté, sous leur surveillance et leur responsabilité, délégation de signature au chef du service commun pour l'exécution des missions qui lui sont confiées.
Une convention institue des règles d'utilisation du service commun par chaque collectivité et prévoit le remboursement, par chaque commune bénéficiaire de la mise à disposition, des frais de fonctionnement du service. La convention doit être accompagnée d'une fiche d'impact décrivant notamment les effets sur l'organisation et les conditions de travail, la rémunération et les droits acquis pour les agents.
Elle détermine par ailleurs le nombre de fonctionnaires et d'agents non titulaires territoriaux transférés par les communes.
Elle est soumise à l'avis du ou des comités techniques compétents.
Pour les communautés de communes à fiscalité unique, les effets de la création d'un service commun peut être imputés sur l'attribution de compensation. Dans ce cas, le calcul du coefficient d'intégration fiscale prend en compte cette imputation.
La mutualisation des moyens matériels (article L.5211-4-3 du CGCT)
La communauté de communes peut de se doter de biens qui ne sont pas en lien avec son domaine de compétences afin de les mettre à disposition de ses communes membres.
La notion de biens englobe les biens mobiliers et immobiliers (logiciels, photocopieurs, véhicules, matériel, garages, locaux à usage de bureaux, ateliers, etc.)
Les modalités de mise à disposition des biens font l'objet d'un règlement de mise à disposition édicté par la communauté de communes.
Les autres formes de mutualisation
Le groupement de commandes (article 8 du code des marchés publics)
Le groupement de commandes est une modalité d'organisation de l'achat public, définie à l'article 8 du code des marchés publics, permettant aux collectivités membres du groupement de commander ensemble des fournitures, des services ou des travaux.
Un des membres du groupement est désigné coordonnateur et mène la procédure pour l'ensemble des membres. Il peut également signer et notifier le marché voire même l'exécuter pour le compte des membres du groupement.
La maitrise d'ouvrage unique ou désignée (article 2 de la loi MOP)
L'article 2-II de la loi n°85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'œuvre privée, dite loi MOP, autorise des collectivités à désigner par convention un maître d'ouvrage unique lorsque, dans le cadre d'une opération de travaux soumise à la loi MOP, les ouvrages relèvent de la compétence de plusieurs maîtres d'ouvrage.
Concrètement, il s'agit, pour la commune ou pour la communauté de communes, de transmettre temporairement tout ou partie de ses prérogatives de maître d'ouvrage au profit de l'une des collectivités.
La mise à disposition statutaire (article 61 de la loi du 26 janvier 1984 sur la fonction publique territoriale)
La mise à disposition est la situation du fonctionnaire qui demeure dans son cadre d'emplois d'origine, est réputé y occuper un emploi, continue à percevoir la rémunération correspondante, mais qui exerce ses fonctions hors du service où il a vocation à servir.
La mise à disposition des fonctionnaires est prononcée pour une durée maximale de 3 ans et peut être renouvelée pour des périodes ne pouvant excéder 3 ans.
Une convention est nécessairement établie et définit notamment la nature des activités exercées par le fonctionnaire mis à disposition, ses conditions d'emploi, les modalités de contrôle et de l'évaluation de ses activités.
L'accord préalable de l'agent est indispensable, contrairement à ce qui est prévu dans le cadre des articles L.5211-4-1 et L.5211-4-2 précités.
La mise à disposition statutaire donne normalement lieu à un remboursement de la rémunération du fonctionnaire, sauf si elle intervient entre une collectivité territoriale et un établissement public administratif dont elle est membre (II de l'article 61-1 de la loi du 26 janvier 1984).
Enfin, la mise à disposition est prononcée par arrêté de l'autorité territoriale, après que l'assemblée délibérante en ait été préalablement informée et après avis de la commission administrative paritaire compétente.
Nous vous rappelons que HGI-ATD ne répond qu'aux sollicitations de ses adhérents. Toute demande de documentation, conseil ou assistance ne respectant pas cette condition ne pourra aboutir.
