La création d'une entente intercommunale
Article
17 septembre 2016
Parmi les instruments alternatifs à un syndicat de communes suggérés par le projet de schéma départemental de coopération intercommunale figurent les ententes intercommunales. Celles-ci ont vocation à reprendre les compétences des syndicats dissous et à mettre en place un nouveau dispositif de coopération intercommunale.
Les ententes intercommunales sont régies par les articles L.5221-1 et suivants du CGCT et reposent sur le mode conventionnel et non institutionnel comme un syndicat de communes.
Une entente est en effet une convention liant deux ou plusieurs conseils municipaux (ou organes délibérants d'EPCI) sur la construction ou la gestion d'institutions d'utilité commune. Il n'y a donc pas création d'une nouvelle personne juridique distincte de ses membres comme c'est le cas pour un syndicat intercommunal.
Tout au plus y a-t-il institution d'un organe consultatif dénommée la conférence de l'entente dans laquelle sont débattues les questions d'intérêt commun. Au sein de ces conférences, “chaque conseil municipal [...] est représenté par une commission spéciale nommée à cet effet et composée de trois membres désignés au scrutin secret” (article L.5221-2 du CGCT).
Mais, cette conférence ne dispose d'aucun pouvoir propre, dans la mesure où “les décisions qui y sont prises ne sont exécutoires qu'après avoir été ratifiées par tous les conseils municipaux [...] intéressés” (article L.5221-2 alinéa 3 du CGCT). De ce fait, les services, objet de l'entente, continuent en réalité de relever de la seule autorité de la collectivité dont ils dépendent.
L'entente se distingue ainsi d'un syndicat. Dans le cadre de ce dernier, les biens nécessaires à l'exercice des compétences qui lui ont été transférées sont, soit mis à sa disposition par les communes de telle sorte que l'EPCI puisse agir à l'égard de ces biens en qualité de “quasi-propriétaire” (article L.1321-1 et suivants du CGCT) soit acquis ou réalisés en propre par le syndicat. Au contraire, l'entente n'aboutit à aucune mise à disposition, puisqu'il n'existe aucune personnalité morale distincte de ses membres, ou aucun droit de propriété au profit de la conférence de l'entente.
En outre, rien n'oblige un conseil municipal à participer au financement d'un service dépendant d'une autre collectivité, sauf si des dispositions en ce sens ont été prévues dans la convention constitutive.
Bien évidement, en l'absence de telles dispositions, une action juridictionnelle pour enrichissement sans cause sera toujours possible à l'encontre de la commune qui bénéficie de prestations sans les payer. Mais, ce type de rapport juridictionnel ne saurait fonder une gestion à long terme de services communs.
En tous les cas, le pouvoir de contraindre une commune au paiement de sa participation ne saurait appartenir à la conférence de l'entente.
Il s'agit là d'une différence fondamentale avec le fonctionnement d'un syndicat intercommunal qui, outre le pouvoir de décision dont il dispose sur les biens qui sont mis à sa disposition ou qui lui appartiennent en propre, a la possibilité d'exiger le versement de contributions qui constituent des versements obligatoires de la part de ses membres (article L.5212-20 du CGCT).
Il convient néanmoins d'être vigilant afin d'éviter que cette entente ne soit pas assimilée à un marché public. Pour échapper à cette qualification, il est impératif que l’entente s’inscrive bien dans une logique de coopération et de mutualisation entre collectivités publiques, c’est-à-dire d’entraide réciproque et de partage (CE, 3 février 2012, Commune de Veyrier-du-Lac, Communauté d’agglomération d’Annecy, n° 353737, article 18 de l’ordonnance n°2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics, , article L. 2511-6 du code de la commande publique).
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Le tableau ci-après récapitule les principales différences juridiques entre un syndicat et une entente.
Tableau comparatif entre un syndicat de communes et une entente
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Syndicat intercommunal |
Entente intercommunale | |
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Références |
article L.5212-1 et suivants du CGCT
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article L.5221-1 et suivants du CGCT |
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Forme |
Institutionnelle
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conventionnelle |
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Personnalité morale |
Il y a création d'une nouvelle structure juridique qui dispose d'une personnalité morale distincte de celles de ses communes membres, et qui est chargée d'exercer au lieu et place de ses membres, la ou les compétences qui lui ont été transférées.
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La constitution d'une convention ou d'une entente n'aboutit pas à la création d'une nouvelle entité juridique, mais simplement à la conclusion d'une convention (adoptée par délibérations concordantes des conseils municipaux). |
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Organisation |
Le syndicat est géré par un président, un bureau et un comité syndical composé de deux déléguées par collectivité membre, sauf disposition contraire prévue par les statuts.
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La conclusion d'une entente aboutit à la mise en place d'un organe consultatif, la conférence de l'entente, dans laquelle sont débattues les questions d'intérêt commun. Au sein de cette conférence, chaque conseil municipal est représenté par une commission spéciale nommée à cet effet et composée de trois membres désignés au scrutin secret. |
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Fonctionnement
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Le syndicat est doté de pouvoirs autonomes. Ses décisions sont exécutoires après respect des obligations de publication (affichage ou notification) et de transmission. |
Cette conférence ne dispose d'aucun pouvoir propre, dans la mesure où les décisions qui y sont prises ne sont exécutoires qu'après avoir été ratifiées par tous les conseils municipaux intéressés. |
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Syndicat intercommunal |
Entente intercommunale | |
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Financement |
Le syndicat dispose d'un budget autonome. La contribution des communes membres est obligatoire pour ces communes pendant la durée du syndicat, et ce, dans la limite des nécessités du service. |
Les participations financières ne constituent pas des contributions obligatoires. La commune propriétaire des biens objet de la convention ou de l'entente voit peser sur son budget les charges liées aux équipements dont elle est propriétaire et perçoit, en remboursement, une participation des collectivités associées. |
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Personnel |
Les services sont sous l'autorité hiérarchique du président du syndicat. |
Les services objet de la convention ou l'entente continuent de relever de la seule autorité de la commune dont ils dépendent. Il y a obligatoirement conclusions de conventions de mise à disposition de personnel. |
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Biens |
Le syndicat bénéficie de la mise à disposition gratuite des biens nécessaires à l'exercice de ses compétences. Il assume alors l'ensemble des droits et obligations du propriétaire (sauf celui de vendre). Le syndicat peut également devenir propriétaire de ses propres biens. |
Une entente ne peut pas être propriétaire de biens. La collectivité propriétaire de l'équipement objet de l'entente assume l'ensemble des obligations du propriétaire, en contrepartie d'une participation des collectivités membres de l'entente. |
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Dissolution |
Les conditions de liquidation du syndicat sont déterminées par l'arrêté de dissolution (article L.5212-33 du CGCT), dans le respect des dispositions de l'article L.5211-25-1 du CCGT. En toute hypothèse, les communes membres doivent s'efforcer de rechercher des solutions équitables |
Il est mis fin à l'entente par une délibération concordante des communes associées. Les conditions de liquidation de l'entente sont réglées par la convention ou d'un commun accord entre ses membres. |
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