Comment harmoniser les régimes fiscaux ?
Article
Les fusions d’EPCI effectives au 1er janvier 2017 auront des conséquences importantes notamment en termes de fiscalité.
Le régime fiscal applicable
Comme pour la détermination de la catégorie juridique, le nouvel EPCI issu de la fusion relève du régime fiscal du groupement préexistant le plus intégré ou d’un régime fiscal plus intégré s’il le décide (article 1638-0 bis du code général des impôts).
Ainsi, dans l’hypothèse d’une fusion entre une communauté de communes à fiscalité additionnelle (FA) et une communauté de communes à fiscalité professionnelle unique (FPU), le nouvel EPCI sera àfiscalité professionnelle unique.
En revanche, deux EPCI fusionnés soumis au régime de la fiscalité additionnelle peuvent rester soumis à ce régime fiscal de droit commun des communautés de communes. Toutefois, un EPCI à fiscalité additionnelle et fiscalité professionnelle de zone (FPZ) qui fusionne avec un EPCI à fiscalité additionnelle deviendrait un nouvel EPCI à fiscalité additionnelle et fiscalité professionnelle de zone.
Lorsque l’EPCI est à fiscalité additionnelle (FA)
Il perçoit, comme ses communes membres, un produit fiscal assis sur les trois taxes ménages (la taxe d’habitation et les taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties (FB et FNB), la cotisation foncière économique (CFE) et la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE).
Les taux d’imposition des trois taxes ménages et de la CFE
L’année où l’EPCI issu de la fusion percevra pour la première fois son produit fiscal, les taux d’imposition des taxes ménages (TH-FB-FNB) et de la CFE, seront calculés à partir d’un produit fiscal attendu et sur la base de taux de référence déterminés, au choix de l’EPCI, selon une des deux méthodes suivantes :
Soit à partir des seuls taux moyens pondérés (TMP) des EPCI préexistants constatés l’année précédant la fusion.
Ce taux de référence est obtenu, pour chaque taxe ménage, comme suit :
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TMP Taxe ménage = Produit Taxe ménage N-1 des EPCI(s) / Bases Taxe ménage N-1 des EPCI(s) |
La première année de vote des taux, ces TMP deviennent les taux de référence n-1 du nouvel EPCI auxquels s’appliquent les règles de variation de droit commun : l’EPCI peut maintenir ces taux ou leur appliquer une variation proportionnelle ou différenciée selon le produit fiscal attendu.
Si l’EPCI opte pour cette méthode, il est dans l’obligation de procéder à une harmonisation sur le territoire intercommunal de chaque taux si le rapport constaté, l'année précédant la fusion, entre le taux intercommunal le plus faible et celui le plus élevé est inférieur ou égal à 90 %. De 12 ans par défaut, la durée d’harmonisation peut être réduite par délibérations concordantes des EPCI préexistants avant la fusion ou par délibération de l’EPCI issu de la fusion.
L’harmonisation fiscale doit être précédée d'une homogénéisation des abattements appliqués pour le calcul de la TH.
Soit à partir des taux moyens pondérés constatés l’année précédant la fusion dans les communes membres.
Ces TMP doivent tenir compte des produits perçus par les EPCI préexistants.
Dans cette méthode, lors du premier vote des taux, les rapports entre les taux ménages doivent être égaux à ceux constatés l'année précédente entre les taux moyens pondérés de chaque taxe dans l'ensemble des communes membres, en tenant compte des produits des EPCI préexistants.
Aucune procédure d’harmonisation des taux n’est prévue.
Pour chaque taxe ménage, le TMP Taxe ménage est obtenu en appliquant la formule suivante :
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TMP Taxe ménage = Produit Taxe ménage N-1 des communes + Produit TH N-1 des EPCI/ Bases Taxe ménage N-1 des communes
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La CVAE
L’année suivant la fusion, le nouvel EPCI perçoit la somme des produits de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises qui auraient été attribués à chacun des établissements publics de coopération intercommunale préexistants en l'absence de fusion et les communes qui en sont membres perçoivent le produit de CVAE qui leur aurait été attribué en l'absence de fusion.
Les années suivantes, l’EPCI issu de la fusion perçoit la moyenne des fractions applicables aux EPCI préexistants l'année précédant la fusion, pondérée par l'importance relative de leur produit de CVAE. Les communes membres perçoivent le reste de la CVAE revenant au bloc communes/EPCI.
Lorsque le nouvel EPCI à FA bénéficie d’une fiscalité professionnelle de zone (FPZ)
En dehors de la zone d’activités communautaire
Le régime de la fiscalité additionnelle s’applique. Le nouveau groupement percevra donc des taux additionnels de TH-FB-FNB et de CFE, déterminés selon les procédures décrites ci-dessus.
Dans le périmètre de la zone d’activités communautaire
Le régime fiscal applicable est celui de la fiscalité professionnelle unique (FPU, cf. infra). L’EPCI se substitue à ses communes membres pour la perception de la cotisation foncière économique (CFE), de la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et de la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM) dans la ou les zones d’activités communautaires.
Le taux de cotisation foncière des entreprises de zone (CFE) qui sera voté par l’EPCI issu de la fusion ne pourra excéder le plus élevé des taux suivants :
- soit le taux moyen pondéré de CFE constaté dans les communes membres, l'année précédant la fusion, et tenant compte des produits et bases de CFE de zone des EPCI préexistants ;
- soit le plus élevé des taux de zone votés l’année précédente par les EPCI qui ont fusionné.
Dans tous les cas, un dispositif de réduction des écarts de taux de CFE de zone est prévu. La durée de rapprochement sera fonction du rapport constaté, l'année au cours de laquelle la fusion est actée, entre le taux communal le plus haut et le taux communal le plus faible. La durée d’harmonisation ne peut toutefois pas être portée à plus de 12 ans
Lorsque l’EPCI est à fiscalité professionnelle unique (FPU)
Il perçoit la cotisation foncière économique (CFE) et la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) en lieu et place des communes membres.
Ainsi, si l’un des groupements fusionnés était à l’origine à fiscalité additionnelle, ses communes membres sont dépossédées de la CFE, de la CVAE et des ressources fiscales attribuées suite à la suppression de la taxe professionnelle (taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM), l’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) et la taxe additionnelle sur le foncier non bâti (TAFNB)).
Les déterminations du taux de CFE et des taux de la fiscalité ménages doivent être envisagées distinctement :
Le taux de CFE
Le taux de cotisation foncière des entreprises unique (CFEU) qui sera voté par l’EPCI issu de la fusion ne pourra excéder le taux moyen pondéré de CFE constaté dans les communes membres l’année précédent la fusion et tenant compte des produits et bases des EPCI préexistants soumis à la FPU et la FPZ.
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TMP CFEU = Produit CFE N-1 des communes (CC FA) + Produit CFE N-1 des EPCI / Bases CFE N-1 des EPCI FPU + Bases CFE zone N-1 EPCI FA-FPZ |
L’application sur tout le territoire intercommunal du taux de CFEU voté n’est pas immédiate. Les taux appliqués dans chaque commune membre seront rapprochés, par fractions égales, de celui voté par le nouveau groupement. La durée du rapprochement sera fonction du rapport entre le taux communal le moins élevé et le taux le plus élevé constaté l’année au cours de laquelle la fusion est actée. La durée d’harmonisation ne peut toutefois pas être portée à plus de 12 ans.
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Rapport initial entre le taux de la commune la moins imposée et le taux de la commune la plus imposée |
Durée d'unification des taux |
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Rapport supérieur ou égal à 90 % |
Unification immédiate |
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Rapport inférieur à 90 % et supérieur ou égal à 80 % |
2 ans
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Rapport inférieur à 80 % et supérieur ou égal à 70 % |
3 ans |
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Rapport inférieur à 70 % et supérieur ou égal à 60 % |
4 ans |
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Rapport inférieur à 60 % et supérieur ou égal à 50 % |
5 ans |
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Rapport inférieur à 50 % et supérieur ou égal à 40 % |
6 ans |
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Rapport inférieur à 40 % et supérieur ou égal à 30 % |
7 ans |
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Rapport inférieur à 30 % et supérieur ou égal à 20 % |
8 ans |
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Rapport inférieur à 20 % et supérieur ou égal à 10 % |
9 ans |
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Rapport inférieur à 90 % et supérieur ou égal à 10 % |
10 ans |
Le calcul des taux d’imposition ménages
Les taux d’imposition "ménages" (taxe d’habitation et taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties) de l’EPCI à FPU issu de la fusion seront calculés à partir d’un produit fiscal attendu et sur la base de taux de référence déterminés selon les deux méthodes proposées pour le vote des taux des EPCI soumis au régime de la fiscalité additionnelle.
Cependant, lorsque la fusion implique un EPCI à FPU en 2011, le taux moyen pondéré de taxe d’habitation tient compte du produit résultant du transfert de la part départementale de cette taxe, perçu, en 2011, par les communes membres de l’EPCI à FA.
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Focus sur la taxe d’habitation (TH) La problématique de la part départementale de TH La suppression de la taxe professionnelle s’est traduite par une transformation du paysage fiscal local, notamment au niveau de la TH. La part de TH départementale a été transférée en totalité aux EPCI à FPU en 2011 ou partagée entre les communes et les EPCI à FA à cette époque proportionnellement au produit de TP prélevé par chacun sur le territoire intercommunal avant la réforme. Dans le cadre de la fusion d’EPCI, la problématique de la part de TH départementale est à étudier si la fusion implique au moins un EPCI à FPU en 2011 et un EPCI en FA à cette époque. Afin d’éviter une double imposition des contribuables, le taux de TH des communes membres de l’EPCI préexistant à FA doit être réduit de la part de taux TH départemental qui leur avait été attribué en 2011. La perte de produit fiscal occasionnée sera incluse dans leur attribution de compensation. Cette pratique sera également retenue pour les EPCI impliqués dans la fusion qui sont passés à FPU après 2011 dans la mesure où le changement de régime fiscal n’implique pas ce transfert. Cette problématique du taux TH départemental doit également conduire à des corrections pour le calcul du TMP TH selon la méthode A. En effet, cette méthode ne tenant pas compte des produits communaux, lorsque la fusion inclus un EPCI en FA en 2011, le produit de TH pris en compte doit inclure le produit résultant du transfert de la part départementale de TH, perçu par les communes membres de l’EPCI à FA au moment de la suppression de la TP (bases TH N-1 des communes x (taux TH de référence 2011 – taux TH 2010)). La politique d’abattement TH Si l’EPCI opte pour la méthode A de fixation des taux d’imposition et procède à une harmonisation progressive des taux de TH, il est dans l’obligation d’homogénéiser préalablement les abattements de TH appliqués sur les territoires intercommunaux préexistants. Attention, la décision doit être prise par délibérations concordantes des EPCI préexistants avant le 1er octobre pour une application au 1er janvier de l’année de la fusion. Nota : une disposition inscrite dans le projet de Loi de Finance pour 2017 (ou dans le projet de Loi de finances rectificative pour 2016) vise à prolonger jusqu’au 15 avril de l’année qui suit la fusion, la possibilité de délibérer sur l’harmonisation des politiques d’abattement de TH. Dans ce cas, il appartiendra au nouvel EPCI fusionné de délibérer pour décider de la politique d’abattement intercommunale. La décision prise s’appliquera dès 2017. De façon générale, les abattements viennent réduire la valeur locative cadastrale des résidences principales. Certains sont obligatoires (10 % pour chacune des deux premières personnes à charge et 15 % à partir de la troisième) mais chaque collectivité peut délibérer pour appliquer une politique spécifique d’abattements. En l’absence d’institution d’une politique d’abattement intercommunale propre, l’EPCI se voit appliquer les taux d’abattements et la valeur locative moyenne de ses communes membres. L’harmonisation des abattements en vue de l’intégration progressive des taux est donc l’occasion pour les EPCI d’instituer leur propre politique d’abattement. Elle présente l’avantage : - d’harmoniser le politique d’abattement de tous les contribuables intercommunaux avec des taux d’abattement uniformes sur tout le territoire et la prise en compte de la valeur locative moyenne intercommunale ; - d’adapter l’assiette en fonction de critères liés à leurs revenus, à leurs charges de famille ou à un handicap. |
Les délibérations fiscales facultatives
Les délibérations prises en matière d’exonérations fiscales par les EPCI préexistants demeurent applicables la première année suivant la fusion.
L’article 1639 A quater du CGI prévoit même que, si l’EPCI issu de la fusion ne délibère pas avant le 1er octobre de l’année de la fusion, les délibérations des EPCI préexistants restent applicables pour leur durée et leur quotité lorsqu’il s’agit de dispositifs limités en cours d’application ou applicables pour la première fois l'année suivant celle de la fusion ou pour un an pour les autres mesures.
Le financement du service d’élimination des déchets ménagers
L'’EPCI issu de la fusion doit prendre les délibérations afférentes aux ordures ménagères au titre de la première année avant le 15 janvier de l’année suivant la fusion pour la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) ou avant le 1er mars pour la redevance d’enlèvement des ordures ménagères (REOM).
A défaut, le régime applicable sur le territoire de chacun des EPCI préexistants est maintenu pour une durée transitoire qui ne peut excéder cinq années suivant la fusion. Cela peut engendrer la coexistence des deux régimes de financement des ordures ménagères sur le territoire du nouvel EPCI.
Au-delà des 5 années, le nouvel EPCI doit choisir un régime unique. Il doit délibérer avant le 15 octobre de l’année précédente s’il opte pour la TEOM ou avant le 1er mars s’il choisit la REOM (application rétroactive au 1er janvier). Les délibérations fixent les taux applicables pour la TEOM et les éventuels zonages, et les tarifs pour la REOM.
Si le nouvel EPCI choisit d’appliquer la TEOM à taux unique sur son territoire, elle peut mettre en place, pour une durée maximale de 10 ans, un dispositif de rapprochement progressif des taux de TEOM appliqués sur les territoires des EPCI préexistants en vue de faciliter l’harmonisation du mode de financement (article 1636 B undecies du Code Général des Impôts (CGI).
Si le choix se porte sur la REOM, le législateur n’a pas prévu de dispositif d’harmonisation des tarifs préexistants. Toutefois, il peut être envisagé d’appliquer, à titre transitoire, une tarification différenciée, le temps d’unifier le service rendu à l’ensemble des usagers du territoire de la prochaine entité.
Si l’EPCI n’a pas délibéré dans les 5 ans (soit avant le 1er mars 2022 pour l’institution de la REOM ou avant le 15 octobre 2021 pour la TEOM), la collecte et le traitement des ordures ménagères seront financés par le budget général du nouvel EPCI dès 2022.
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Modèles de délibération
Le Ministère des finances met en ligne chaque année des modèles de délibérations fiscales concernant :
- la taxe d'habitation, - la taxe foncière sur les propriétés bâties, - la taxe foncière sur les propriétés non bâties, - la contribution économique territoriale, - la taxe d'enlèvement des ordures ménagères, - l'instauration de régime fiscal, - le transfert de fiscalité locale
Ils sont consultables et téléchargeables à l’adresse suivante : http://www.collectivites-locales.gouv.fr/catalogue-des-deliberations
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Nous vous rappelons que HGI-ATD ne répond qu'aux sollicitations de ses adhérents. Toute demande de documentation, conseil ou assistance ne respectant pas cette condition ne pourra aboutir.
