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Le préfet dispose, en principe, d’un délai de deux mois suivant la transmission de l’acte pour saisir le tribunal administratif s’il estime que cet acte est contraire à la légalité (article L.2131-6).

Il peut déférer devant le tribunal administratif aussi bien les actes soumis au contrôle de légalité que ceux non soumis à cette obligation (CE, 28 juillet 1989, n° 55497).

Avant de saisir le tribunal, le préfet peut mettre en œuvre un recours gracieux.

Le recours gracieux du préfet

C’est ce qu’on appelle dans le langage courant « la lettre d’observation ». Avant de saisir le tribunal administratif d’un recours contentieux, le préfet (ou le sous-préfet) peut saisir l’autorité locale en lui demandant de reconsidérer sa décision.

Le représentant de l’Etat peut donner délégation aux agents de la préfecture ou de la sous-préfecture pour signer ces recours gracieux (CE, 15 octobre 1999, n° 196548).

Les caractéristiques du recours gracieux

Le recours gracieux est adressé sous la forme d’une lettre ou d’une télécopie à l’autorité compétente. Il doit être précis, c’est-à-dire contenir des éléments explicites allant dans le sens d’une demande de retrait, d’examen ou de modification de la décision initiale.  

Le préfet peut aussi demander la transmission de documents complémentaires lui permettant d’apprécier la légalité de l’acte transmis. Le préfet peut faire des remarques explicites sur l’illégalité de la décision (CE, 9 octobre 1992, n° 94455).

Les conséquences sur les délais du recours contentieux

Le recours gracieux ou la demande de documents complémentaires permet de proroger le délai de recours du déféré dont bénéficie le préfet. Dans ce cas, le délai de deux mois qui lui est imparti pour déférer éventuellement l’acte au tribunal administratif court soit à partir de la réception du texte intégral de l’acte ou des documents annexes réclamés, soit à partir de la décision, explicite ou implicite, par laquelle l’autorité communale refuse de compléter la transmission initiale (CE, 13 janvier 1988, n° 68166).

Une jurisprudence est venue apporter des précisions à cette prorogation du délai. Elle indique que le préfet doit être précis dans sa demande pour bénéficier de ce report des délais de recours. En l’espèce, par une lettre le préfet avait demandé à un office public de l’habitat de lui adresser « toutes explications utiles » pour lui permettre d’examiner la légalité d’un marché portant sur la réhabilitation de logements. Le Conseil d’Etat constate que la demande du préfet « d’adresser toutes explications utiles » ne constitue ni une demande de transmission de documents nécessaires pour en apprécier la légalité, ni un recours gracieux. Ainsi, la demande préfectorale n’a pu interrompre le délai de deux mois qui avait commencé à courir le 4 août 2008. Dans ces conditions, le déféré était tardif et donc irrecevable (CE, 15 mai 2013, n° 357031).

Le délai du recours gracieux

Le recours gracieux doit être formé dans les deux mois qui sont impartis au préfet pour saisir le tribunal administratif (CE, 18 avril 1986, n° 62470). Ce recours doit également parvenir dans ce délai :

- à la collectivité locale (CE, 27 mars 1991, n° 114854) au besoin par fax (CE, 6 février 1998, n° 169816),

- faute de quoi le recours sera frappé de forclusion.

Les conséquences pour la collectivité locale

La collectivité locale doit répondre au recours gracieux dans un délai de deux mois, soit en retirant sa décision, soit en la modifiant (article 21 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations).

La collectivité doit être particulièrement attentive à ce délai. En effet, on considère que le silence gardé pendant deux mois vaut décision implicite de rejet. Ainsi, l’absence de réponse ou de transmission des pièces demandées dans ce délai aura pour conséquence de permettre au préfet de saisir le tribunal administratif pendant un nouveau délai de deux mois.

Le préfet bénéficie également de ce nouveau délai si la collectivité répond explicitement en maintenant la décision initiale critiquée.

Le recours contentieux du préfet

Les délais

L’article L.2131-6 précise que le préfet dispose d’un délai de deux mois pour saisir le tribunal administratif. Ce délai court à compter de la transmission de l’acte.

Dans le cas d’un recours gracieux, le délai de deux mois pour former un recours contentieux court à compter de la réponse, explicite ou implicite, de la collectivité locale.

Ce recours contentieux peut être réalisé à tout moment si l’acte attaqué a été obtenu à la suite de manœuvres frauduleuses de nature à induire l’administration en erreur (TA Nice, 6 janvier 1994, Préfet des Alpes Maritimes c/ commune de Vallauris). C’est le cas par exemple d’une délibération inexistante pour laquelle le conseil municipal ne s’est jamais réuni à la date indiquée sur la délibération et qui pourtant a été adressée au contrôle de légalité. Le juge doit déclarer nul et de nul effet un tel acte (CE, 10 novembre 1999, n° 126382).

La demande de suspension du préfet

Le préfet peut assortir son recours contentieux d’une demande de suspension. Il est fait droit à cette demande si l’un des moyens invoqués paraît, en l’état de l’instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l’acte attaqué. Il est statué dans un délai d’un mois (article L.2131-6 alinéa 3).

Dans certains domaines, la demande de suspension a été renforcée. Ainsi, jusqu’à ce que le tribunal ait statué, la demande de suspension en matière d’urbanisme, de marchés et de délégation de service public formulée par le préfet dans les dix jours à compter de la réception de l’acte entraîne la suspension de celui-ci. Au terme d’un délai d’un mois à compter de la réception, si le juge des référés n’a pas statué, l’acte redevient exécutoire (article L.2131-6 alinéa 4).

L’acte de nature à compromettre une liberté publique ou individuelle

Lorsque l’acte attaqué est de nature à compromettre l’exercice d’une liberté publique ou individuelle, le président du tribunal administratif ou le magistrat délégué à cet effet en prononce la suspension dans les 48 heures. La décision relative à la suspension est susceptible d’appel devant le Conseil d’Etat dans la quinzaine de la notification. Dans ce cas, le président de la section du contentieux du Conseil d’Etat ou un conseiller d’Etat délégué à cet effet statue dans un délai de 48 heures (article L.2131-6 alinéa 5).

L’information de la collectivité

Lorsque le préfet défère un acte au tribunal administratif, il en informe sans délai l’autorité locale et lui communique toutes précisions sur les illégalités invoquées à l’encontre de l’acte concerné (article L.2131-6 alinéa 2).

Le maire peut également demander au préfet qu’il l’informe de son intention de ne pas déférer au tribunal un acte de l’autorité communale qui lui a été transmis.

Complément de lecture

Le recours des particuliers

Un particulier qui s’estime lésé par un acte d’une collectivité locale peut demander au préfet, dans un délai de deux mois à compter du jour où l’acte devient exécutoire, de saisir le tribunal administratif (article L.2131-8). Ces dispositions s’appliquent aussi pour une personne morale lésée.

L’article L.2131-9 précise que si un citoyen croit être personnellement lésé par un acte d’une autorité communale, il peut en demander l’annulation directement au tribunal administratif.

Lorsqu’un particulier saisi le préfet pour lui demander d’examiner la légalité d’un acte, cette demande ne peut avoir pour effet de prolonger le délai de recours contentieux de deux mois dont dispose le préfet. Lorsqu’il est saisi pour un acte non soumis au contrôle de légalité, le préfet dispose d’un délai de deux mois à compter de sa saisine pour effectuer son contrôle.

Cette demande ne prive pas la personne lésée du recours direct dont elle dispose auprès de la juridiction administrative. Le délai de recours est prorogé jusqu’à la décision implicite ou explicite par laquelle le préfet se prononce sur cette demande. Le silence gardé pendant plus de deux mois par le préfet vaut décision de rejet (article R.421-2 du code de justice administrative). A l’expiration de ce délai, la personne pourra saisir directement la juridiction administrative dans un délai de deux mois (Rép. Min. n° 26789, JO AN du 13 janvier 2014).

Le recours des conseillers municipaux

Les conseillers municipaux qui souhaiteraient déposer un recours contre une délibération du conseil municipal doivent le faire dans les mêmes conditions que les particuliers (ou tiers). La seule différence par rapport au régime concernant les particuliers tient au point de départ du délai de recours (Rép. Min. n° 91612, JO AN du 30 mai 2006). Pour les élus, il convient de distinguer deux situations (Rép. Min. n° 87644, JO AN du 18 juillet 2006,) :

- Si les conseillers municipaux ont participé à la séance de l’assemblée délibérante au cours de laquelle la délibération a été adoptée, alors, en application de la théorie de la connaissance acquise, le délai de recours prend effet, à leur égard, à compter de la date de cette séance.

- Si les conseillers municipaux n’ont pas assisté à la séance, alors, la théorie de la connaissance acquise ne serait probablement pas retenue par le juge administratif pour les conseillers municipaux qui n’auraient pas pris part à ladite séance. Dès lors, à leur égard, c’est le droit commun qui s’applique : le délai de recours ne peut être déclenché contre un acte que par la mesure officielle d’information qui en est donnée et qui se matérialise soit par sa publication ou par son affichage, soit par sa notification.

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