Haute-Garonne Ingénierie
Agence Technique Départementale

Au sens de l’article 9-1 loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, « Constituent des subventions, […] , les contributions facultatives de toute nature, valorisées dans l'acte d'attribution, décidées par les autorités administratives et les organismes chargés de la gestion d'un service public industriel et commercial, justifiées par un intérêt général et destinées à la réalisation d'une action ou d'un projet d'investissement, à la contribution au développement d'activités ou au financement global de l'activité de l'organisme de droit privé bénéficiaire. Ces actions, projets ou activités sont initiés, définis et mis en œuvre par les organismes de droit privé bénéficiaires.

Ces contributions ne peuvent constituer la rémunération de prestations individualisées répondant aux besoins des autorités ou organismes qui les accordent. ».

Le subventionnement permet aux communes d’apporter, sans contrepartie, une aide en numéraire ou en nature (mise à disposition de locaux ou de personnel…) à une association pour une action d’intérêt local. Elle peut être générale ou affectée à une opération très spécifique et être destinée à couvrir des frais de fonctionnement (subvention de fonctionnement), soit à financer une immobilisation (subvention d’investissement).

Une association est fondée à requérir une subvention publique si elle remplit deux critères : justifier d’une existence juridique et présenter un intérêt public local.

Pour justifier d’une existence juridique, l’association doit avoir au préalable procédé à sa déclaration à la préfecture ou à la sous-préfecture. Cette déclaration doit ensuite faire l’objet d’une publication au Journal Officiel (JO).

Pour être reconnue d’intérêt local, l’association doit respecter le principe de neutralité, présenter un intérêt général local et ne pas être motivée par la seule volonté de satisfaire un intérêt privé.

De son côté, la commune dispose d'un pouvoir discrétionnaire pour accorder ou décider de ne pas reconduire une subvention, ou encore pour en diminuer le montant et ce, même si les conditions requises sont remplies par l’association.

LA DEMANDE DE SUBVENTION

Les modalités d’octroi des subventions communales aux associations sont régies par les articles L.112-3 et R.112-5 du code des relations entre les particuliers et l’administration (CRPA), L.2311-7 du code général des collectivités territoriales (CGCT) et 10 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000. Il en découle quatre principales règles :

• l’association souhaitant obtenir une subvention doit obligatoirement présenter une demande écrite à la commune selon un formulaire (Cerfa n° 12156*06), qui doit en accuser réception ;
• la décision d'attribution de la subvention relève du conseil municipal ;
• la présence d’un intérêt public local doit être vérifiée ;
• la subvention doit faire l’objet d’une convention lorsque son montant est supérieur à 23 000 € par an (montant comprenant les subventions numéraires et en nature).

Ces textes ne précisent pas si des documents particuliers sont à exiger par l’administration. Mais les chambres régionales des comptes rappellent fréquemment que les collectivités doivent exercer des contrôles lors des demandes d'attribution de subvention sur les justifications produites, l'activité de l'organisme et l'emploi de la subvention précédemment accordée, le cas échéant (Ch. rég. Comptes Rhône-Alpes, 30 juillet 1999). Il est donc nécessaire de disposer des statuts et des comptes de l’association pour faire ce contrôle.

Il convient de rappeler que la commune ne peut pas demander la liste nominative des adhérents d’une association. Le Conseil d’Etat rappelle que la communication de cette liste méconnait le principe constitutionnel de la liberté d’association. Une telle demande constitue un excès de pouvoir (CE, 28 mars 1997, Solana, n° 18912). En revanche, il est possible de demander le nombre d’adhérents par commune (Rép. Min. n° 26974, JO AN du 19 octobre 2004).

Il est également possible de verser une subvention pour une manifestation particulière. En effet, le conseil municipal peut choisir parmi les manifestations que l’association souhaite organiser d’en subventionner une en particulier. Pour un comité des fêtes, la subvention pourrait être versée pour l’organisation de la fête locale ou du téléthon, par exemple. Dans ce cas, il est conseillé de conclure une convention d’objectifs avec l’association pour mentionner le projet pour lequel la subvention est versée. En l’absence d’indication dans l’attribution de la subvention, l’association peut l’utiliser comme elle le souhaite y compris pour son fonctionnement, sous réserve qu’elle soit bien en lien avec son objet social.

LES CONDITIONS D’OCTROI D’UNE SUBVENTION 

L’octroi d’une subvention à une association n’est pas automatique. Il s’agit d’un pouvoir discrétionnaire de l’assemblée délibérante.

Le juge a estimé que la décision d’une commune refusant de subventionner une association n’a pas à être motivée et que « l'attribution d'une subvention ne constitue pas un droit pour les personnes remplissant les conditions légales pour l'obtenir » (CE, n° 155970 du 25 septembre 1995, Association CIVIC).

Le versement annuel d’une subvention à une association depuis de nombreuses années ne lui confère aucun droit à son renouvellement (Rép. Min. n° 27958, JOS du 14 juin 2001).

Pour être légale, une subvention doit répondre aux caractéristiques suivantes (CAA Nantes, 22 décembre 2017, n° 16NT04161) :

• Avoir un intérêt public local

Une subvention communale à une association doit répondre à un intérêt public local, c’est-à-dire à un intérêt non exclusivement privé et répondant aux besoins de la population.

Le juge a déclaré illégale la délibération ayant octroyé une subvention pour financer la rénovation d’un centre culturel regroupant plusieurs associations d’obédience maçonnique. Il a annulé les subventions car elles ne répondaient pas à des besoins de la population locale (CAA Marseille, 6 janvier 2001, n° 08MA02999).

• Le principe de neutralité

Une subvention ne peut être allouée dans un but politique ou un soutien dans un conflit collectif (CE, 1er octobre 1993, n° 112406 : pour une association s’opposant à un projet nucléaire ; CE, 20 novembre 1985, n° 57139 : pour un syndicat soutenant des travailleurs en grève, CE, 19 novembre 1990, n° 95219 : pour la prise en charge des frais de transport d’une manifestation politique).

• L’absence de but lucratif

L’association doit être à but non lucratif et ne pas servir des intérêts privés (à vérifier dans les statuts de l’association).

• Le contrat d’engagement républicain

Dans l’objectif de lutter contre le séparatisme et les atteintes à la citoyenneté, le législateur conditionne, depuis la loi du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République, l’octroi d’une subvention à la signature par l’association d’un contrat d’engagement républicain. Ainsi, depuis le 2 janvier 2022 toute association ou fondation qui sollicite l’octroi d’une subvention auprès d’une autorité administrative s’engage, par la souscription de ce contrat, à respecter les principes républicains qui regroupent : le respect des lois de la République, le respect de la liberté de conscience, le respect de la liberté des membres de l’association, l'égalité et la non-discrimination, la fraternité et la prévention de la violence, le respect de la dignité de la personne humaine, et le respect des symboles de la République.

Une collectivité territoriale doit refuser l’octroi d’une subvention à l’association qui n’aurait pas souscrit ce contrat ou qui ne respecterait pas les conditions de ce contrat, dans son objet ou ses activités. Elle doit motiver sa décision, après que l’association ait pu présenter ses observations.

LES MODALITES DE VOTE DES SUBVENTIONS

L’article L.2311-7 du CGCT dispose que « l'attribution des subventions donne lieu à une délibération distincte du vote du budget. Toutefois, pour les subventions dont l'attribution n'est pas assortie de conditions d'octroi, le conseil municipal peut décider : 1° D'individualiser au budget les crédits par bénéficiaire ; 2° Ou d'établir, dans un état annexé au budget, une liste des bénéficiaires avec, pour chacun d'eux, l'objet et le montant de la subvention. L'individualisation des crédits ou la liste établie conformément au 2° vaut décision d'attribution des subventions en cause ».

Le principe est celui de la déconnexion entre le budget, acte prévisionnel, et la délibération d’attribution des subventions. Ainsi, lors du vote du budget, le montant global des crédits destinés au versement des subventions fait l’objet d’une simple prévision. Les crédits ne sont engagés juridiquement que par la décision individuelle d’octroi des subventions prise ultérieurement par l’assemblée délibérante. Cette délibération constitue en effet la décision « créatrice de droit » au profit des tiers et engage juridiquement la collectivité dès lors qu’aucune condition ou réserve n’a été prévue. La collectivité peut adopter une seule délibération qui tiendra lieu de décision d’octroi global pour plusieurs subventions. Cette délibération peut être simultanée au vote du budget.

Toutefois, afin de ne pas imposer le vote de deux délibérations aux collectivités qui souhaiteraient attribuer leurs subventions lors du vote du budget, la présence dans le budget d’une liste des subventions vaut décision d’attribution desdites subventions. Cette liste peut se matérialiser sous deux formes, à savoir, dans le corps même du budget ou en annexe du budget. L’individualisation des crédits ou la liste ainsi établie vaut alors décision d’attribution des subventions concernées. Dans ce cas, cette liste ne devra comporter que des subventions non assorties de conditions et inférieures ou égales à 23 000 € (les subventions supérieures nécessitant la conclusion d’une convention).

LES CONTROLES EXERCES PAR LA COLLECTIVITE

_{Le contrôle exercé avant l’attribution d’une subvention}

En vue d’accorder une subvention, une collectivité a le droit d’exercer un contrôle de l’association en demandant de lui fournir certains documents, notamment :

• Le budget prévisionnel et la description du projet ou des actions détaillant les objectifs, les bénéficiaires, les modalités de mise en œuvre et les résultats attendus ;
• Le relevé d’identité bancaire (RIB) pour permettre le versement de la subvention ;
• Les statuts et les déclarations des modifications apportées à ces statuts afin de déterminer si l’objet de l’association est licite et si ses activités présentent une utilité publique locale justifiant l’aide de la personne publique ;
• La composition du conseil d’administration et du bureau pour vérifier qu'aucun élu n'exerce des fonctions de responsable dans l'association (président, directeur, trésorier) afin d'éviter des poursuites pour prise illégale d'intérêt prévue à l’article L.432-12 du Code pénal) ;
• A la demande de la collectivité territoriale, l’association doit joindre un procès-verbal des assemblées générales ou du conseil d’administration, cela afin de s'assurer de son existence réelle.

A la suite de ces vérifications, la commune peut prendre une délibération en vue d’accorder une subvention.

Le contrôle exercé après l’attribution d’une subvention

Après l’octroi d’une subvention, la collectivité territoriale peut vérifier que l’aide accordée ait connu l’emploi auquel elle était destinée.

En vertu de l’article L.1611-4 du CGCT : « Toute association, œuvre ou entreprise ayant reçu une subvention peut être soumise au contrôle des délégués de la collectivité qui l'a accordée. Tous groupements, associations, œuvres ou entreprises privées qui ont reçu dans l'année en cours une ou plusieurs subventions sont tenus de fournir à l'autorité qui a mandaté la subvention une copie certifiée de leurs budgets et de leurs comptes de l'exercice écoulé, ainsi que tous documents faisant connaître les résultats de leur activité ».

Le budget est un acte prévisionnel qui décrit les dépenses et les recettes projetées par l'association pour l'année à venir. Le compte de l'exercice écoulé décrit les dépenses et les recettes de l’association de l’exercice précédent. Le bilan comprend le passif et l'actif de l'association tels qu'ils sont fixés à la fin de l'année écoulée. Il donne une vision globale du patrimoine et des informations sur l'endettement et les immobilisations. Ces documents de synthèse peuvent être complétés par des annexes comptables qui commentent les informations et améliorent leur compréhension.

Toute subvention inférieure au seuil de 23 000 € ne fait l’objet d’aucune condition particulière d’affectation et peut donc être librement utilisée par l’association, dans les limites de son objet statutaire.

Pour une subvention dont le montant est supérieur à ce seuil ou à l’initiative de la commune, une convention doit être établie (loi n° 2000-321 du 12 avril 2000). Elle détermine l’objet, le montant et les conditions de son affectation. Dans ce cas, un compte rendu financier, attestant de la conformité des dépenses effectuées à l’objet de la subvention, peut être demandé. Il est accompagné du dernier rapport d'activité annuel et des comptes approuvés du dernier exercice clos et est communiqué dans un délai de 6 mois après attribution de la subvention. En cas d’inexécution ou d’utilisation des fonds non conforme à leur objet, la commune peut demander le remboursement des sommes allouées.

De plus, tout contrôle d’une autorité locale doit respecter le principe constitutionnel de liberté d’association, consacré par l’arrêt du Conseil constitutionnel de 1971.

En vertu de ce principe, toute ingérence trop poussée dans l'organisation et le fonctionnement de l'association est sanctionnée. Une implication trop importante peut conduire les juges financiers à estimer que l'association est transparente, c’est-à-dire contrôlée par la collectivité locale. Les subventions versées étant alors susceptibles d'être considérées comme des deniers publics, la situation risque d'être constitutive d'une gestion de fait.

Il résulte de ce qui précède que le fait d’exiger pour toute demande de subvention une copie de relevés de comptes bancaires ne repose sur aucun fondement légal. Un maire ne peut donc pas imposer à une association la communication de documents non nécessaires (comme le relevé des comptes bancaires) au risque de porter atteinte au principe de la liberté d’association.

De plus, même si le juge ne s’est pas prononcé sur la demande de relevés de comptes bancaires, ces documents ne peuvent pas être exigés à l’occasion d’une demande de subvention en raison de la protection dont ils font l’objet, au regard du secret bancaire prévu à l’article L.511-33 du Code monétaire et financier.

De surcroît, le juge a sanctionné le refus de la liquidation d'une subvention au motif que le bénéficiaire a refusé de produire son grand livre comptable au titre de l'exercice écoulé, un tel document ne présentant pas de caractère utile dès lors que les comptes ont été produits (TA de Strasbourg, n° 0302123 du 9 mai 2005, Association CLTS).

En cas de refus d’une association de fournir les documents exigés pour effectuer un contrôle de l’utilisation des subventions données, la commune peut refuser de verser toute subvention tant que les documents demandés n’ont pas été transmis. Elle peut aussi dans certains cas, demander le remboursement de la subvention.

La jurisprudence rappelle que « l’emploi d’une subvention conformément à l’objet pour laquelle elle a été accordée, d’une part, et la production des pièces justificatives nécessaires dans le cadre d’un contrôle de la collectivité conformément à l’article L.1611-4 du code général des collectivités territoriales, d’autre part, font partie des conditions mises à l’octroi de la subvention » (CAA de Marseille, 28 mars 2022, n° 20MA03727). 

Si l’association ne justifie pas l’emploi de la subvention au regard des conditions posées à son octroi par la collectivité, celle-ci est fondée à retirer la subvention octroyée et à émettre un titre de recette du montant de la subvention versée, ce sans condition de délai (CE, 4 octobre 2021, n° 438695, Agence de l'eau Rhône Méditerranée et Corse).

Dans ce cas, elle doit au préalable informer l’association qu’un retrait de la subvention est envisagé au motif qu’elle n'a pas fourni les documents demandés et lui demander de présenter ses observations dans un délai que la collectivité fixe (articles L.122-1 e L.211-2 du CRA, voir aussi CE, 4 octobre 2021, n° 438695, précité).

LE VERSEMENT DE LA SUBVENTION

La loi n° 2021-875 du 1^er juillet 2021 visant à améliorer la trésorerie des associations a modifié les règles encadrant le versement des subventions.

Le délai de versement des subventions aux associations par l’État, ses établissements publics, les collectivités territoriales, leurs établissements publics et leurs groupements est fixé à 60 jours à compter de la notification de la décision d’attribution ou, le cas échéant, de la survenance de l’évènement prévu par la convention portant attribution d’une subvention (lorsque la passation d’une convention pour les subventions supérieures à 23 000 €).

Par ailleurs, les associations peuvent conserver un excédent, dans la limite du raisonnable, correspondant au reliquat d’une subvention non dépensée, pour leur permettre de financer notamment leur développement.

Il est important de noter que la loi ne définit pas ce qu’est un « excédent raisonnable ». Il faudra donc que la collectivité s’engage dans une négociation avec chaque association pour déterminer ce que cette notion peut recouvrir. Dès lors, la convention de subvention devra préciser « les conditions d'utilisation et les modalités de contrôle et d'évaluation de la subvention attribuée ainsi que les conditions dans lesquelles l'organisme, s'il est à but non lucratif, peut conserver tout ou partie d'une subvention n'ayant pas été intégralement consommée » (article 1 de la loi).

1 Voir dans le même sens, Cass. crim., 19 mai 1999, De la Lombardière de Canson, n° 98-80726. 

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Nous vous rappelons que HGI-ATD ne répond qu'aux sollicitations de ses adhérents. Toute demande de documentation, conseil ou assistance ne respectant pas cette condition ne pourra aboutir.