Loi n° 99-533 du 25 juin 1999: la création des nouveaux outils d'aménagement dans l'optique du développement durable
Loi
- Philosophie du nouveau dispositif
- Logique et complémentarité des outils de planification
- Les territoires d'aménagement
- Mesures relatives aux services publics
- Mesures diverses
- Outils d'aménagement du territoire de la loi Pasqua à la loi Voynet
Très attendue et très débattue, la "loi Voynet", qui à l'origine devait modestement modifier la Loi Pasqua du 4 février 1995, ouvre désormais de nouvelles possibilités aux communes de se réunir sur des objectifs économiques communs. S'il est vrai qu'elle abroge vingt articles du texte précédent, force est de constater que celui-ci n'était que très partiellement appliqué puisque nombre de décrets d'application n'avaient pas vu le jour, d'une part. D'autre part, elle tend à reprendre les grandes lignes définies par le comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIAT) qui s'est tenu le 15 décembre 1997, lequel avait retenu l'objectif d'une compétitivité de la France dans l'Europe de demain tout en favorisant la cohésion sociale et la valorisation de son environnement dans une perspective d'aménagement et de développement durable.
Si le renforcement du rôle "des pays" et l'organisation des "agglomérations" forment un des volets majeurs du texte voté, il importe de retenir qu'au-delà de ces instruments auxquels est donnée une pleine dimension opérationnelle, cette nouvelle loi s'articule autour de quatre priorités qui constituent l'architecture du texte, soit :
- la mobilisation des territoires et la réduction des inégalités entre eux,
- la consolidation des systèmes urbains à vocation internationale,
- la perspective de base du développement durable,
- et la consolidation de la décentralisation.
Au centre de cette démarche, figure le développement de l'emploi. L'aménagement du territoire est donné comme étant "l'expression spatiale de la solidarité dont les Français ont besoin"
Pour bien comprendre cependant les bouleversements qu'induit ce texte majeur, il faut revenir tout d'abord sur la philosophie qui a présidé à son élaboration et dont découle une définition nouvelle de la notion même d'aménagement du territoire. Puis après avoir dégagé les logiques et complémentarités des divers documents de planification, nous aborderons les nouveaux espaces et structures sur lesquels s'appuie cette nouvelle politique : pays et agglomérations.
Enfin, nous aborderons les mesures relatives aux services publics parmi lesquelles figure notamment l'intégration dans notre droit de la directive européenne sur la poste qui a été rattachée à ce texte par un cavalier législatif. Il en est de même des mesures diverses dont nous n'avons retenu que celles qui concernent les chemins ruraux et les agences d'urbanisme.
Philosophie du nouveau dispositif
Constat
Le nouveau texte repose sur le constat de diverses évolutions tendant aujourd'hui à creuser les écarts et à amplifier les phénomènes de ségrégation. «La construction européenne est marquée par la confrontation des écarts de richesses et de développement et celle des différentes structures économiques avec l'internationalisation des échanges et la libéralisation de l'économie. Elle l'est aussi par le renforcement des évolutions technologiques et du rôle de l'information et de l'intelligence, et par une sous estimation des enjeux écologiques en terme de ressources et de milieux, de biodiversité, de climat et de déchets».
Dans ce diagnostic figure également «le changement des structures urbaines –concentration des groupes humains sur des aires limitées, engorgement des transports- qui aggrave les atteintes à l'environnement et la dépendance croissante des zones rurales à l'économie agricole visée, éloignées sur des espaces déclassés (exposé des motifs)».
Aussi, pour répondre à la nouvelle demande sociale, la voie qui s'impose est celle du développement durable. Il s'agit, d'une «nouvelle vision du monde qui tire les leçons des logiques d'accumulation des dernières décennies et s'inscrit dans le long terme».
En conséquence, cette loi se propose de rompre avec les conceptions dirigistes de l'aménagement du territoire d'une part afin de tenir compte des aspirations des individus et d'autre part, de celles qui sont exclusivement libérales, qui font du marché le seul guide, pour s'appuyer sur des réseaux interactifs et flexibles qui favorisent l'autonomie des personnes et des petites unités.
Cette nouvelle optique est reprise dans le premier article de la loi qui propose une nouvelle définition de la politique d'aménagement du territoire.
Nouvelle définition de la politique d'aménagement du territoire (PAT)
La nouvelle loi redéfinit, en remplaçant les dispositions de l'article 1er de la loi de 1995, la notion même de politique d'aménagement du territoire.
Solidarité dans l'espace européen
si elle reprend dans ses objectifs «la solidarité nationale», elle précise et décline cet enjeu l'étendant aux solidarités entre les citoyens et ajoutant qu'elle comporte l'intégration des populations. Elle réaffirme la dimension européenne dans laquelle elle se situe «au sein d'un ensemble européen cohérent et solidaire».
Aménagement et développement durable
A la politique d'aménagement est associée "le développement durable", pour lequel l'enjeu de «développement équilibré» du territoire national est défini suivant une alliance avec «progrès social, efficacité économique et protection de l'environnement». Ces objectifs sont déclinés comme «tendant à créer les conditions favorables au développement de l'emploi et de la richesse nationale notamment en renforçant la solidarité des entreprises avec leur territoire d'implantation et à réduire les inégalités territoriales tout en préservant pour les générations futures les richesses disponibles ainsi que la qualité des milieux naturels».
Elle ajoute ainsi un cadre prospectif inscrivant la politique économique dans le souci de la préservation de l'environnement, tout en la concevant sous l'angle de l'efficacité.
Des services publics à la nécessaire solidarité des collectivités territoriales
Le nouveau texte, comme le précédent, donne pour but à la politique nationale d'aménagement du territoire «d'assurer l'égalité des chances entre les citoyens», pour ce qui concerne leur accès tant au savoir qu'aux services publics.
Cependant, si elle a vocation à réduire les écarts de richesses - et non plus de ressources entre les collectivités territoriales - en fonction de leurs charges, elle ne se propose pas de compenser les «handicaps territoriaux (on relève toutefois dans l'exposé des motifs que "l'aménagement du territoire doit permettre de compenser les handicaps territoriaux de zones rurales et favoriser l'émergence de nouveaux pôles de développement"... mais l'expression n'est pas consacrée dans la loi) en modulant les charges imposées à chacun. Elle inscrit son action suivant une péréquation des ressources desdites collectivités et une modulation des aides publiques. Aussi, la politique d'aménagement du territoire ainsi définie procède d'une conception différente du territoire : Elle ne retient plus les termes de «handicaps territoriaux». Dans la rédaction antérieure, ceux-ci devaient être «corrigés» pour «assurer l'égalité des conditions de vie des citoyens liées à la situation géographique et à ses conséquences en matière démographique économique et d'emploi» - et nécessairement compensés par l'Etat. Mais, elle renvoie à une organisation plus solidaire des collectivités par la péréquation de leurs ressources dans un premier temps et une modulation des aides étatiques, c'est-à-dire une liaison de celles-ci à un diagnostic pour qu'il soit procédé à un partage raisonné et discriminatoire.
Dialogue et coordination
S'il est affirmé que la politique d'aménagement du territoire est déterminée au niveau national, comme dans la loi de 1995 qui prévoyait qu'elle serait conduite en association avec les collectivités locales, la nouvelle version du texte, renforce la dynamique de concertation puisque «des partenaires intéressés, des régions et des départements sont consultés», d'une part, et, d'autre part, que «les citoyens sont associés à son élaboration et à sa mise en oeuvre ainsi qu'à l'évaluation des projets qui en découlent».
Cette orientation est d'autant plus forte qu'elle est amenée à se développer dans le contexte de forte concurrence des acteurs et des territoires à l'échelle mondiale. Aussi, apparaît-il nécessaire de favoriser la reconnaissance de la place de chacun dans la construction collective de l'avenir à partir de territoires et solidarités de proximité.
Par ailleurs, la compétence de l'Etat en la matière s'inscrit dans le respect du principe de subsidiarité puisque la PAT participe à la construction de l'Union européenne.
Choix stratégiques et schéma des services collectifs
En dernier lieu, il est désormais introduit une notion nouvelle, «de choix stratégiques» qui ont vocation à définir les orientations de politiques publiques qui concourent à l'aménagement et au développement durable du territoire et se substituent au schéma national d'aménagement du territoire.
Ces choix stratégiques se traduisent par des objectifs énoncés par les schémas de services collectifs. Ces derniers sont destinés à remplacer les schémas sectoriels restés lettre morte dans la loi de 1995. Ils doivent permettre d'assurer la cohérence et l'efficacité des choix publics - allocation de ressources budgétaires. Les contrats de plan, comme les schémas régionaux d'aménagement et de développement du territoire devront être en cohérence avec les orientations ainsi définies. L'Etat devra veiller à leur prise en compte dans la politique européenne.
Il est établi, au demeurant, que «ces choix stratégiques et ces objectifs offrent un “cadre de référence pour l'action des collectivités territoriales et de leurs groupements, des agglomérations, des pays et des parcs naturels régionaux».
Ces nouveaux outils ne se démarquent pas véritablement de la volonté affirmée jusque là de donner une cohérence véritable à la politique d'aménagement du territoire. Cependant, ils proposent une démarche plus concrète. Aussi, cette loi ne renvoie pas comme la précédente à un concours des différentes politiques de développement économique, social, culturel, sportif, d'éducation, de formation, de protection de l'environnement, du logement et du cadre vie ; Elle procède d'une volonté stratégique globale en proposant en amont un cadre dans lequel elles devront s'inscrire.
Pour les vingt prochaines années, ces choix stratégiques sont déjà définis. Ils figurent à l'article 2 de la loi ; ces dispositions s'intègrent au chapitre 1er de la loi du 4 février 1995.
Logique et complémentarité des outils de planification
Choix stratégiques
Ces choix stratégiques s'articulent autour de quatre priorités :
- «le renforcement de pôles de développement à vocation européenne et internationale, susceptibles d'offrir des alternatives à la région parisienne,
- le développement local, organisé dans le cadre des bassins d'emploi et fondé sur la complémentarité et la solidarité des territoires ruraux et urbains. Il favorise au sein de pays présentant une cohésion géographique, historique, culturelle, économique et sociale la mise en valeur des potentialités du territoire en s'appuyant sur une forte coopération intercommunale et sur l'initiative et la participation des acteurs locaux,
- l'organisation d'agglomérations favorisant leur développement économique, l'intégration des populations, la solidarité dans la répartition des activités, des services et de la fiscalité locale ainsi que la gestion maîtrisée de l'espace,
- le soutien des territoires en difficulté, notamment les territoires ruraux en déclin, certains territoires de montagne, les territoires urbains déstructurés ou très dégradés cumulant des handicaps économiques et sociaux, certaines zones littorales, les zones en reconversion, les régions insulaires et les départements d'outre-mer régions ultrapériphériques françaises».
Ces nouveaux axes sont révélateurs d'une logique différente de celle qui avait été jusque là suivie. Elle mise sur la capacité d'entraînement et la fonction des villes, sur la contribution du monde rural à un développement riche d'emplois, nécessaire à la qualité de vie, sur le rôle moteur de la construction européenne et sur le caractère décisif des initiatives locales, ainsi que sur les instruments financiers qui n'avaient jusque là qu'un impact minime.
Cette nouvelle perspective a donné lieu à de nombreux débats au Parlement, certains parlementaires jugeant qu'il s'agissait ici d'une rupture trop forte, orientant le dispositif d'aménagement au profit des zones urbaines au détriment des territoires ruraux en difficulté. Il est clair que la loi tend à reconnaître le rôle structurant des villes dans lesquelles vivent 80 % des français mais qui n'occupent que 20 % du territoire national. Pour autant, elle se propose d'associer tous les acteurs du développement mais affirme la volonté de s'appuyer sur des espaces réellement pertinents qu'elle redéfinit. Dès lors, c'est sur ces espaces que seront redéployées les aides économiques et les priorités d'infrastructures.
Pour assurer la réalisation de ces objectifs et la cohésion des territoires, il est proposé de mettre en place des schémas de services collectifs qui vont relayer l'Etat qui s'engage à assurer la présence et l'organisation des services publics sur l'ensemble du territoire, la correction des inégalités spatiales, le soutien aux initiatives économiques modulées suivant la base de critères d'emploi, la gestion à long terme des ressources naturelles.
Deux ans avant l'échéance des contrats de plan Etat-région, soit en 2004, le Gouvernement soumettra au Parlement un projet de loi relatif aux orientations stratégiques et aux conditions de leur mise en oeuvre dans les schémas de services collectifs.
Par ailleurs, il est créé deux délégations parlementaires constituées dans chacune des assemblées, Assemblée Nationale et Sénat, chargées de suivre, d'évaluer et d'informer leur assemblée sur la politique d'aménagement du territoire ainsi que la mise en oeuvre des contrats de plan (art 10).
Schémas de services collectifs
Huit schémas
Le recours à la notion de service illustre la volonté d'optimiser l'utilisation des équipements déjà existants de préférence à des créations ex nihilo. Cette démarche comporte trois innovations par rapport aux schémas sectoriels qui consistent en la prise en compte des domaines de l'énergie et de la gestion des espaces naturels et ruraux : l'intégration de réponses en termes de service rendu et non pas d'équipements ; l'appel à une concertation avec les partenaires locaux.
Les choix stratégiques sont mis en oeuvre dans huit schémas de services collectifs :
Schéma de services collectifs de l'enseignement supérieur et de la recherche :
Défini à l'article 12 de la loi, il vise à assurer une offre de formation complète et prévoit les moyens pour favoriser l'accueil et l'insertion professionnelle des étudiants en tenant compte des priorités nationales et régionales en matière d'emploi et de développement économique. Doit y être notamment envisagé, la constitution de réseaux à partir des centres de recherche et d'enseignement afin d'animer des bassins d'emploi, des zones rurales en difficultés. Les instituts universitaires de technologie, les instituts universitaires professionnalisés, universités de technologies et écoles d'ingénieurs y seront appelées à créer des liaisons avec le monde économique. L'essaimage à partir des centres de recherche doit y être organisé.
Schéma de services collectifs culturels :
Outre le fait que ceux-ci doivent favoriser la création et développer l'accès aux biens, aux services et aux pratiques culturelles, on notera en particulier, qu'ils doivent déterminer les actions à mettre en oeuvre pour assurer la promotion et la diffusion de la langue française ainsi que la sauvegarde et la transmission des cultures et langues régionales ou minoritaires (article 14 de la loi).
Schéma de services collectifs sanitaires :
Celui-ci doit notamment corriger les inégalités intra et interrégionales en matière d'offre de soins, promouvoir la continuité et la qualité des prises en charge en tenant compte des besoins et des exigences de sécurité et d'efficacité. «Il veille au maintien des établissements et services de proximité » (article 15 de la loi).
Schéma de services collectifs de l'information et de la communication :
On retiendra en particulier que ce schéma définit les conditions optimales pour l'utilisation de ces services notamment dans le domaine de la téléphonie mobile et des connexions à haut débit, de la diffusion des services audiovisuels et multimédias afin de favoriser le développement économique et l'accès de tous à l'information et à la culture. Il devra prévoir des objectifs en matière de téléprocédure, de numérisation et de diffusion de données publiques.
Il déterminera également les moyens nécessaires à la promotion de l'usage des technologies de l'information et de la communication au sein des établissements d'enseignement.
Par ailleurs, en matière de télécommunication, l'article 17 de la loi, introduit un article L. 1511-6 dans le code général des collectivités territoriales afin de les autoriser à créer des infrastructures nécessaires à la mise en place de réseaux de télécommunication à haut débit en cas de carence des acteurs du marché à un prix abordable ou ne répondant pas aux exigences techniques et de qualité attendues. Leur rôle est cependant limité à la maîtrise d'ouvrage, elles n'exercent pas les activités d'opérateur au sens du 15° de l'article L. 32 du code des postes et télécommunications.
La mise à disposition s'effectue par voie conventionnelle dans des conditions objectives transparentes et non discriminatoires et à des tarifs assurant la couverture des coûts correspondant à cette mise à disposition.
Une procédure de publicité préalable devra permettre d'établir qu'il y a carence avant toute décision de création ou d'extension de ces infrastructures. Les tarifs de location devront être calculés sur une durée d'amortissement des investissements qui n'excède pas huit ans.
Schéma multimodaux de services collectifs de transport de voyageurs et de transport de marchandises
Il est seulement précisé que celui-ci est établi dans les conditions de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 LOTI (article 20 de la loi). Les articles 43 à 46 de la présente loi modifient ce texte de référence précisant notamment qu'il permet de définir les infrastructures de contournement ou de délestage des nœuds de trafic nécessaires pour fluidifier l'usage des réseaux de transport et de marchandises. De plus, la région chargée d'élaborer le schéma régional des transports doit coordonner les deux volets transport de voyageurs et transport de marchandises dans l'objectif prioritaire d'optimiser les équipements et de favoriser la complémentarité des modes de transport et la coopération entre les opérateurs en prévoyant lorsque c'est nécessaire la réalisation d'infrastructures nouvelles.
Outre le fait que ces schémas multimodaux tendent à améliorer les échanges mondiaux (développement de lignes aériennes, transport maritime ...) en reliant notamment les grands pôles européens ils doivent prendre en compte les zones d'accès difficile.
Par ailleurs, ils doivent inciter les collectivités territoriales à mettre en oeuvre des services de transports à la demande.
Dans les zones urbaines, les modes de transports alternatifs à l'automobile, transports collectifs, doivent être favorisés. Ils pourront prévoir, dans les zones d'environnement fragiles que les autorités compétentes seront susceptibles d'édicter des restrictions d'accès afin de limiter l'impact du transport ; priorité au transport ferroviaire devra être donnée pour le franchissement des Alpes et des Pyrénées.
Schéma de services collectifs de l'énergie :
Ce schéma définit les objectifs d'exploitation des ressources locales d'énergie renouvelables et d'utilisation rationnelle de l'énergie ; il concourt à la sécurité de l'approvisionnement et à la lutte contre l'effet de serre.
Schéma de services collectifs des espaces naturels et ruraux
Ce document doit prendre en compte l'ensemble des activités qui se déroulent sur ces espaces naturels et ruraux dans la dimension économique, environnementale et sociale. Il doit définir les principes d'une gestion équilibrée de ces espaces, qui pourront être mis en oeuvre par les contrats territoriaux d'exploitation conclus en application de l'article L 311-3 du code rural. Les conditions de mise en oeuvre des actions de prévention des risques naturels devront y être inscrites.
Les réseaux écologiques, espaces protégés y seront identifiés, ainsi que les territoires dégradés et les actions de reconquête écologique nécessaires. Les sociétés d'aménagement foncier sont appelées à contribuer à la mise en oeuvre du volet foncier que ce schéma comporte.
Un fonds de gestion des milieux naturels est créé qui contribuera au financement des projets d'intérêt collectif concourant à la protection et à la réhabilitation ou à la gestion des milieux et habitats naturels (art 33). Ce fonds sera complémentaire par rapport au fonds de gestion de l'espace rural. Il devrait participer au financement des contrats territoriaux d'exploitation destinés aux agriculteurs, instaurés par la loi d'orientation agricole.
Schéma de services collectifs de sport
Né d'un amendement du Sénat, ce schéma qui n'envisageait au départ que l'aspect équipement sportif, a été complété par l'Assemblée Nationale en lui donnant une définition plus large. Il s'agit, ici, d'identifier les territoires d'intervention prioritaire, d'évaluer les besoins, et de coordonner les pôles sportifs. Une liaison entre le schéma des services collectifs des espaces naturels et ruraux, et les politiques de développement local, économique, touristique et culturel s'impose ici. Ce schéma tend à favoriser l'intégration sociale des citoyens.
Elaboration des schémas
Ces schémas sont élaborés par l'Etat dans une perspective à vingt ans en prenant en compte les projets d'aménagement de l'espace communautaire européen. Ils sont précédés d'une phase de concertation avec les collectivités locales, les organismes socioprofessionnels, les associations et autres organismes qui concourent à l'aménagement du territoire.
Ces projets de schéma, sous la conduite de l'administration centrale, sont soumis pour avis aux régions, au Conseil national de l'aménagement et du développement du territoire et aux conférences régionales de l'aménagement et du développement du territoire, et à certaines instances visées pour certains d'entre eux.
Ils seront ensuite adoptés par décret, les premiers devant être publiés avant le 31 décembre 1999. Leur révision suivant la même procédure est prévue un an avant l'échéance des contrats de plan Etat-Régions, soit en 2004.
On notera que le Conseil national de l'aménagement et du développement du territoire voit son rôle étendu puisqu'il est consulté sur les directives territoriales d'aménagement et peut être saisi de toute question afférente à cette problématique. Il est précisé que ses débats et avis sont publics. Par ailleurs, il est chargé de transmettre au Parlement chaque année un rapport sur la mise en oeuvre de la politique d'aménagement du territoire.
Schéma régional d'aménagement et de développement du territoire
Plan de la région
Ce schéma organisé à l'échelle de la région était prévu par la loi de 1995 qui avait inséré un article 34 à la loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat. Dans la nouvelle rédaction de cet article (article 5 de la présente loi), ce schéma est redéfini suivant une mise en cohérence avec les schémas de services collectifs (et non plus les orientations du schéma national qui n'existe plus).
Un rôle clé est en conséquence dévolu à la région qui se voit en outre confier l'initiative non exclusive - de l'élaboration des directives territoriales d'aménagement (modification de l'article L. 111-1-1 du code de l'urbanisme - art 47 de la loi).
Leur formalisme et leur contenu sont revus
Ce schéma fixe les orientations fondamentales à moyen terme du développement durable du territoire régional. Il comporte un document d'analyse prospective et une charte régionale laquelle, assortie de documents cartographiques, exprime le projet.
Alors même que ces schémas régionaux étaient centrés sur les grandes infrastructures et équipements, au-delà de cet aspect localisation desdits équipements, ils doivent définir leurs objectifs ainsi que ceux «des services d'intérêt général qui doivent concourir au sein de la région au maintien d'une activité de service public dans les zones en difficulté ainsi qu'aux projets économiques porteurs d'investissements et d'emplois, au développement harmonieux des territoires urbains, péri-urbains et ruraux, à la réhabilitation des territoires dégradés et à la protection et la mise en valeur de l'environnement, des sites, des paysages et du patrimoine naturels et urbains en prenant en compte les dimensions interrégionale et transfrontalière».(ancienne rédaction du texte)
Le schéma régional doit intégrer le schéma régional des transports. La création d'instruments d'aménagement et de planification, d'urbanisme ou de protection de l'environnement - schéma directeur, parc naturel, directive territoriale d'aménagement - peut y être recommandée.
Leur élaboration
Les conférences régionales de l'aménagement du territoire voient leur représentativité élargie. Y participent désormais les nouveaux espaces d'aménagement, agglomérations, pays et parcs naturels ainsi que les représentants des activités économiques et sociales dont les organismes consulaires, et des associations. Ceux-ci sont associés aux départements, communes, chefs lieux de département ou d'arrondissement, communes de plus de 20 000 habitants et groupements de communes compétents en matière d'aménagement et d'urbanisme, pour l'élaboration du schéma, approuvé, comme par le passé, par le conseil régional, après avis des départements concernés et du conseil économique et social régional.
La révision se fait à l'identique de celles des choix stratégiques et des schémas des services collectifs.
Relations avec les contrats de plan Etat-Régions
Les contrats de plan Etat-Région ne doivent plus, simplement, tenir compte des schémas régionaux mais ils doivent contribuer à leur mise en oeuvre. Les collectivités territoriales appelées à cofinancer les actions et les programmes inclus dans les contrats de plan entre l'Etat et la région seront associées aux procédures de négociation, de programmation et de suivi des contrats relatifs à ces actions ou programmes. Dans la partie financière de ces contrats, les prestations fournies par les bénévoles des associations pourront être prises en compte comme contrepartie d'autofinancement.
Le plan de la région
Le plan de la région est constitué par le schéma régional d'aménagement et de développement du territoire. L'article L. 4251-1 du CGCT est modifié en ce sens. Il fixe les orientations mises en oeuvre par la région soit directement soit par voie contractuelle avec l'Etat, d'autres régions, les départements, les communes ou leurs groupements, les entreprises publiques ou privées, les établissements publics ou toute autre personne morale.
Les territoires d'aménagement
Cette nouvelle loi consacre ou crée deux nouveaux espaces d'aménagement : les pays et les agglomérations.
Les pays
Déjà présents, dans la loi de 1995, «les pays» définis comme des territoires présentant une cohésion géographique, culturelle, économique et sociale, pouvaient faire l'objet d'un constat par la commission départementale de la coopération intercommunale.
Les éléments de définition ne sont pas remis en cause par la nouvelle rédaction, cependant la procédure relative à la reconnaissance des pays est, elle, profondément modifiée d'une part. D'autre part, s'il s'agissait dans le texte précédant d'un outil de coordination de l'action de l'Etat en faveur du développement local, celui-ci a désormais vocation à élaborer et porter, en partenariat, un projet commun de développement durable avec l'Etat et la région, même si, les pays ne se verront pas transférer des compétences.
Procédure de reconnaissance
L'initiative en revient désormais aux communes ou à leurs groupements, et leur adoption aux Préfets de région.
1 - Un périmètre d'étude devra être arrêté par le ou les Préfet(s) de région lorsque les communes appartiennent à plusieurs régions. Cet arrêté est précédé :
- de l'avis conforme de la ou des conférences régionales de l'aménagement et du développement du territoire intéressées,
- de l'avis de la ou des commissions départementales de la coopération intercommunale compétentes,
- de l'avis du ou des représentants de l'Etat dans le ou les départements.
Si ces avis ne sont pas rendus dans un délai de trois mois ils sont réputés favorables.
A propos du périmètre, on notera que si celui-ci coïncide exactement avec celui d'un parc naturel régional, il ne pourra pas être reconnu en tant que pays. Dans le cas, où le pays recouvrirait une partie d'un parc naturel régional, la reconnaissance de la dernière entité constituée nécessitera, par voie conventionnelle, la définition des missions respectives confiées à chacune d'elles.
Les pays devront respecter le périmètre des établissements publics de coopération intercommunale dotés d'une fiscalité propre. Une commune membre d'un pays déjà constaté et d'un EPCI pourra concilier cette double appartenance sous réserve que les missions qu'elle partage dans le pays ne recoupent pas les compétences de l'établissement public de coopération intercommunale auquel elle appartient.. Les modalités de cette double appartenance devront être précisées par convention tripartite : communes, EPCI et pays.
2 - Dès lors que le périmètre d'étude du pays a été arrêté, les communes ainsi que leurs groupements ayant des compétences en matière d'aménagement de l'espace et de développement économique élaborent en association avec le ou les départements ou les régions intéressées une charte de pays. Celle-ci devra prendre en compte les dynamiques locales déjà organisées et porteuses de projets de développement notamment en matière touristique. Elle devra exprimer le projet commun de développement durable suivant les orientations inscrites dans les engagements internationaux finalisés lors du sommet de Rio de Janeiro du 1er et du 15 juin 1992, et comporter les mesures permettant leur mise en oeuvre.
Cette charte devra être adoptée par les communes et leurs groupements ayant des compétences en matière d'aménagement et de développement économique. Lorsque la charte de pays visera en priorité à préserver et requalifier le patrimoine naturel, paysager et culturel et à conforter les espaces agricoles et forestiers des territoires soumis à forte pression d'urbanisation et «d'artificialisation» et en l'absence de schéma directeur (article L. 122-1 du code de l'urbanisme), les plans d'occupation des sols et les documents d'urbanisme en tenant lieu devront être compatibles avec les orientations fondamentales de l'organisation spatiale de la charte. Ces pays pourront recevoir un label reconnaissant leur spécificité.
3 - Un conseil de développement composé de représentants des milieux économiques, sociaux, culturels et associatifs est créé par les communes et leurs groupements ayant la compétence aménagement et développement économique, suivant une organisation libre. Celui-ci est associé à l'élaboration de la charte et peut être consulté sur toute question relative à l'aménagement et au développement du pays. Il est tenu informé au moins une fois par an de l'avancement des actions engagées et est associé à l'évaluation de la portée de ces actions.
4 - A l'issue de l'adoption de la charte de pays, le(s) représentant(s) de l'Etat dans la ou les régions arrêtent le périmètre définitif du pays, après que soient à nouveau consultés les organismes dont l'avis est requis pour déterminer le périmètre d'étude.
Il est à noter que les pays dont la charte a été approuvée au 29 juin 1999 ne sont pas modifiés.
Dans cette procédure nouvelle, on peut remarquer que les départements qui craignaient d'être écartés sont associés au projet. Par ailleurs, certaines incertitudes demeurent quant aux associations qui seront représentées dans les conseils de développement. Un décret d'application devrait apporter des précisions à ce sujet.
Structure juridique du pays
L'Etat coordonnera, dans le cadre du pays, son action en faveur du développement territorial avec celui des collectivités territoriales et leurs groupements. Pour ce faire, dans le cas où le pays ne serait pas organisé sous la forme d'un ou plusieurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre intégrant l'ensemble des communes de son périmètre, les communes et les groupements de communes membres du pays devront :
- soit créer un groupement d'intérêt public de développement local,
- soit créer un syndicat mixte.
La constitution d'une de ces deux structures juridiques sera nécessaire pour conclure un «contrat particulier» (Cette notion n'a pour l'instant aucune définition juridique précise mais renvoie toutefois au "contrat de pays") portant sur les principales politiques qui concourent au développement durable du pays, c'est à dire participer au volet territorial des contrats de plan. A contrario, les collectivités et groupements partenaires d'un pays resteront libres pour passer «d'autres contrats» que ce contrat particulier pour la mise en oeuvre du projet commun.
Il est à noter que le texte ne reprend pas la formule précédente qui prévoyait qu'il était tenu compte de l'existence des pays pour l'organisation des services de l'Etat et la délimitation des arrondissements.
Cette question relative aux structures d'appui des pays a fait l'objet de nombreux débats au Parlement, certains parlementaires craignant que les pays ne constituent un nouvel échelon administratif. En fait, le pays n'a pas de personnalité juridique. Il ne constitue pas lui-même une institution nouvelle. Il représente un espace pour la conception d'un projet global qui transcende les logiques sectorielles, génère des actions nouvelles, fédère des financements multiples et mobilise les différents acteurs pour sa réalisation. La mise en oeuvre est ensuite confiée aux collectivités parties prenantes. A ce propos, la Ministre de l'Environnement définissait le pays comme «un moyen par lequel les communes réticentes à l'idée de coopération intercommunale pourront faire le premier pas dans cette direction, sans se sentir liées de façon irrémédiable par des mécanismes qui dépasseraient leurs vœux» (Maires de France - Décembre 1998).
Structures juridiques d'appui des pays
Pour ce qui concerne les syndicats mixtes on rappellera qu'ils peuvent revêtir plusieurs formes :
- les syndicats mixtes associant exclusivement des communes, des syndicats de communes et des districts, qui sont visés à l'article L. 5711-1 du code général des collectivités territoriales, cette formule étant étendue aux communautés de communes par le projet de loi sur la coopération intercommunale ;
- les syndicats mixtes associant, outre des communes et leurs groupements, d'autres niveaux de collectivités (départements et régions), voire des chambres consulaires et d'autres établissements publics ; ces syndicats mixtes sont visés à l'article L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales.
Les premiers, étant régis par les règles applicables aux syndicats de communes, peuvent être créés soit à partir d'une initiative unanime des conseils municipaux intéressés, soit lorsqu'une majorité qualifiée est réunie. Les seconds le sont à partir d'un accord unanime des organes délibérants des personnes morales intéressées.
Pour ce qui concerne les GIP de développement local, il conviendra d'appliquer les règles suivantes :
- ce groupement sera doté de la personnalité morale de droit public et de l'autonomie financière,
- il pourra être constitué entre plusieurs personnes morales de droit public et de droit privé comportant au moins une personne morale de droit public,
- son objet sera l'exercice d'activités d'études, d'animation ou de gestion nécessaires à la mise oeuvre des projets économiques, sociaux, environnementaux, culturels et touristiques d'intérêt collectif prévus par la charte du pays,
- la convention qui le créera devra être approuvée par l'autorité administrative chargée d'arrêter le périmètre du pays, c'est à dire le ou les préfets de région compétents ; elle réglera les conditions de fonctionnement du groupement, déterminera les modalités de participation des membres aux activités du groupement ou celles de l'association des moyens de toute nature mis à sa disposition par chacun des membres et les modalités d'adhésions nouvelles.
- ce groupement -chargé de gérer des fonds publics- obéira aux règles de la comptabilité publique. Il pourra recruter son personnel propre.
- ces actes seront soumis au contrôle de légalité dans les conditions de l'article L 2131-6 du CGCT.
Les agglomérations
Au nouvel article 23, issu de l'article 26 de la présente loi, figurent les conditions de l'élaboration d'un projet d'agglomération. Il prévoit, comme pour les pays, la conclusion d'un «contrat particulier» en application du contrat de plan Etat-région.
Elaboration du projet d'agglomération et périmètre
Dans une aire urbaine comptant au moins 50 000 habitants et dont une ou plusieurs communes comptent plus de 15 000 habitants, le ou les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d'aménagement de l'espace et de développement économique, s'il en existe, et les communes de l'aire urbaine qui ne sont pas membres de ces établissements publics mais souhaitent y être associées, élaborent un projet d'agglomération.
Ce projet d'agglomération devra avoir une double finalité :
- Il déterminera les orientations de l'agglomération dans différents domaines : le développement économique, la cohésion sociale, l'aménagement et l'urbanisme, le transport, le logement, la politique de la ville, la politique de l'environnement et la gestion des ressources naturelles.
- Il précisera les mesures permettant la mise en oeuvre de ces orientations.
Structure juridique de l'agglomération
Cette loi est fortement liée à la loi sur l'intercommunalité laquelle prévoit la création de communautés d'agglomération qui constitueront en la matière la structure de référence. Aussi cette loi, n'envisage qu'une structure de conseil préalable à la constitution du projet d'agglomération. La contractualisation, pour un projet de «contrat particulier» renvoie, comme pour les pays, à la constitution d'un EPCI.
Le conseil de développement :
celui- ci est composé des représentants des milieux économiques, sociaux, culturels et associatifs. Il est créé par délibérations concordantes des communes et groupements concernés suivant une organisation libre. Son rôle est avant tout consultatif puisqu'il participe à l'élaboration du projet d'agglomération, et peut donner des avis sur toute question relative à l'agglomération notamment sur l'aménagement et le développement de celle-ci. Cet organe avait fait l'objet de plusieurs amendements visant à le supprimer étant donné que le dispositif de communauté d'agglomération ne prévoit aucunement d'instance consultative. Aussi, quelques incertitudes demeurent quant à sa dimension opérationnelle.
Le renvoi sur un EPCI à fiscalité propre
Reprenant la même formule que pour les pays, soit celle du «contrat particulier» qui vise ici «le contrat d'agglomération», il est retenu que lorsque les agglomérations seront partie prenante aux contrats de plan Etat-région, elles devront s'être constituées en établissement public de coopération intercommunale à taxe professionnelle unique. Cette structure est censée préfigurer la communauté d'agglomération à constituer.
A titre transitoire, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d'aménagement de l'espace et de développement économique des agglomérations n'étant pas constituées sous cette forme pourront conclure ce contrat particulier. Ils s'engageront alors à se regrouper, avant son échéance, au sein d'un établissement public de coopération intercommunale à taxe professionnelle unique d'au moins 50 000 habitants et comprenant une ou plusieurs communes centres de plus de 15 000 habitants.
Cet EPCI pourra, seul, par la suite engager l'agglomération lors du renouvellement du contrat. Il est précisé, de plus, que ce contrat contient un volet foncier, proposant les conditions de création d'un établissement public foncier, le cas échéant.
Un décret du conseil d'Etat déterminera les conditions d'application de ces dispositions et notamment la durée du «contrat particulier».
Coordination entre agglomérations et pays
Il est prévu que lorsqu'un pays comprend une agglomération éligible à un contrat particulier, la continuité et la complémentarité entre le contrat de pays et le contrat d'agglomération sont précisées par voie de convention entre les parties concernées.
Villes
Contrats de ville
Pour la première fois, les contrats de ville sont inscrits dans la loi.
D'une part, il est prévu qu'ils peuvent être conclus dans le cadre des agglomérations ou des pays, auquel cas, ils constituent le volet «cohésion sociale et territoriale» des contrats d'agglomération ou de pays.
Cependant, les collectivités qui ne seraient pas partie prenante dans les différents contrats pourront conclure avec l'Etat et la région dans le cadre des contrats de plan un contrat de ville. Le département pourra y être associé pour ce qui concerne ses compétences.
Les divers contractants devront s'engager à mettre en oeuvre de façon concertée des politiques de développement solidaire et de requalification urbaine.
Mesures relatives aux services publics
Suppression et réorganisation de services publics
Dans l'optique de l'égal accès de tous au service public, l'article 30 de la loi modifie l'article 29 de la loi de 1995 pour y ajouter un instrument de planification supplémentaire : les établissements et organismes publics et les entreprises nationales chargés d'un service public et disposant d'un réseau en contact avec le public - dont la liste sera fixée par décret en Conseil d'Etat - qui n'ont pas conclu de contrat de plan, de contrat de service public et qui n'ont pas de cahier des charges approuvé par décret devront établir un plan au moins triennal global et intercommunal d'organisation de leurs services dans le département. Ce plan après examen par la commission d'organisation et de modernisation des services publics, sera approuvé par le Préfet.
De façon complémentaire par rapport aux dispositions de la loi de 1995 qui prévoit des études d'impact pour la réorganisation ou la suppression de services aux usagers, non conforme au contrat de plan signé par l'établissement, il sera fait obligation de recourir à cette procédure même s'il y a contrat de plan, en cas de fermeture simultanée de services dans des communes classées en zones urbaines sensibles et dans les zones de revitalisation rurale ou dans des communes limitrophes.
Aide à la création de maison de services publics
Un nouvel article 29-1 est ajouté à la loi de 1995 qui prévoit la création de maison de services publics.
Cet article donne la possibilité pour l'Etat, ses établissements publics, les collectivités territoriales et leurs établissements publics, les organismes de sécurité sociale et les autres organismes chargés d'une mission de service public, de mettre en commun des moyens à travers une convention afin d'assurer l'accessibilité des services. Lorsqu'au moins une personne morale de droit public est partie à la convention, les organismes précités peuvent constituer des maisons des services publics permettant de proposer aux usagers un accès simple, en un lieu unique, à plusieurs services publics.
La convention intervient dans le cadre du schéma départemental d'organisation et d'amélioration des services publics mentionnés à l'article 28 de la loi du 4 février 1995 ou des contrats d'objectifs, contrats de services publics ou cahier des charges mentionnés à l'article 29. Elle définit notamment le cadre géographique des activités exercées en commun par les parties, les missions qui seront assurées dans ce cadre, et les conditions dans lesquelles les personnels relevant des personnes morales qui y participent exercent leurs fonctions et les modalités financières et matérielles d'exécution de la convention.
Il est prévu de plus que pour favoriser le développement des maisons de services publics ou lorsque les collectivités territoriales apportent par convention leur concours au fonctionnement de services publics, l'Etat rembourse aux collectivités territoriales concernées tout ou partie des rémunérations et des charges directes ou indirectes liées à la mise à disposition de personnels et de locaux dès lors que ces services publics sont situés dans des zones de revitalisation rurales ou dans des zones urbaines sensibles.
La Poste
L'article 19 de la loi modifie le code des postes et télécommunications en introduisant la directive européenne du 15 décembre 1997 sur la poste. Elle affirme le principe d'un service postal universel garantissant à tous les usagers de manière permanente et sur l'ensemble du territoire national des services postaux répondant à des normes de qualité déterminées, offerts aux utilisateurs à des prix abordables. Elle énonce que «la Poste est le prestataire du service universel postal» tout en restreignant le périmètre de son monopole au territoire national. La notion de «service universel» a été créée par la communauté européenne et imposée par la détermination française à vouloir préserver les acquis de la théorie du service public qui n'a pas d'équivalent dans les pays anglo-saxons.
Les avantages attachés au « service universel » consistent en la garantie d'un service téléphonique de qualité à un prix abordable, la prise en compte des difficultés financières et des handicaps des abonnés, la fourniture d'un service restreint en cas de défaut de paiement, l'octroi d'un droit d'un abonnement y compris à un locataire contre l'avis de son propriétaire. (Rapport d'information Assemblée Nationale pour l'application de la loi de réglementation des télécommunications n° 1735 - 23 juin 1999).
Mesures diverses
Parmi les mesures diverses qui ont été rattachées à cette loi, on retiendra seulement deux d'entre elles. La première consiste en la reconnaissance des agences d'urbanisme, la seconde en l'adoption de mesures relatives à la préservation des chemins ruraux.
Agences d'urbanisme
Celles-ci organisées sous forme associative figurent désormais à l'article L. 121-3 du code de l'urbanisme. Elles réunissent l'Etat, les collectivités territoriales et leurs groupements et autres organismes qui concourent à des missions d'aménagement du territoire. La loi les qualifie «d'organismes de réflexion» et leur donne pour objet de participer au suivi des évolutions urbaines, à la définition des politiques d'aménagement et de développement, à la préparation des projets d'agglomération dans un souci d'harmonisation des politiques publiques.
Frein à la disparition des chemins ruraux
L'article L. 161-2 du code rural relatif à la notion d'affectation à l'usage du public d'un chemin rural est reformulé. Elle est désormais «présumée» notamment par l'utilisation du chemin comme voie de passage ou par des actes réitérés de surveillance ou de voirie de l'autorité municipale». Ainsi devrait-elle être plus facilement établie.
Par ailleurs, un article L. 161-10-1 est ajouté au code rural prévoyant la procédure d'aliénation des chemins lorsque ceux-ci appartiennent à plusieurs communes. Une enquête publique unique devra précéder les délibérations concordantes des conseils municipaux en la matière. La même procédure devra être observée lorsque ces chemins appartenant à plusieurs communes constitueront un même itinéraire entre deux intersections de voies ou de chemins.
Un décret précisera les modalités d'application de ces dispositions.
Outils d'aménagement du territoire de la loi Pasqua à la loi Voynet
Loi Pasqua
Schéma national d'aménagement du territoire
Conception descendante de l'aménagement du territoire – il aurait dû être présenté au parlement au plus tard le 4 février 1996 et prévoyait des lois de programmation qui n'ont pas vu le jour.
Cinq schémas sectoriels unimodaux
Axés sur la notion d'équipement.
Schémas régionaux de l'aménagement et de développement du territoire et plan de la région
Aucun SRADT n'a abouti à ce jour.
Les pays
Reconnus au niveau départemental, ils sont définis comme des territoires présentant une cohésion géographique, culturelle, économique et sociale.
Ils étaient conçus comme un outil de coordination de l'action de l'Etat en faveur du développement local.
Loi Voynet
Choix stratégiques d'aménagement durable
Pour les vingt années à venir visant à assurer le maillage du territoire en s'appuyant sur les pôles à vocation européenne, les agglomérations et les pays déclinés au sein de huit schémas de services collectifs.
Huit schémas de services collectifs
Conçus suivant non une logique de l'offre mais en fonction des besoins. Ils sont une déclinaison de la notion de service public. Etablis par l'Etat avant l'échéance des contrats de plan Etat-région.
Maintien des schémas régionaux d'aménagement et de développement du territoire
Mais la loi modifie leur contenu :
Ils comportent trois documents spécifiques, un document d'analyse prospective, une charte d'aménagement et de développement durable du territoire régional, des documents cartographiques. Les orientations des SRADT fixent à moyen terme la localisation des grands équipements et services d'intérêt régional, le développement harmonieux des agglomérations, la protection et la mise en valeur de l'environnement, des sites et paysages naturels et urbains, la réhabilitation des territoires dégradés. Les contrats de plan Etat-région contribuent à la mise en œuvre des SRADT.
Les pays
Les pays sont conçus comme des territoires pertinents pour bâtir des projets cohérents, encourager la créativité, l'initiative, la coopération entre les acteurs et les solidarités entre territoires.
Ils sont reconnus au niveau régional.
Ils doivent respecter les périmètres des EPCI à fiscalité propre.
Le projet commun des communes ou groupements est arrêté dans une charte de pays.
Un conseil de développement est institué qui est le lieu d'animation du projet.
Pour contractualiser les pays devront :
soit créer un GIP de développement local,
soit créer un syndicat mixte.
Les agglomérations
Dimension non présente dans la loi Pasqua, les agglomérations de moins de 50 000 habitants, comprenant au moins une commune centre de 15 000 habitants, constituées ou qui s'engagent à constituer un EPCI à taxe professionnelle unique, se voient ouvert le droit à contractualisation dans le cadre des contrats de plan Etat-région.
Ce cadre qui permettra de développer réellement la politique de la ville, d'autant qu'aux termes de la loi "Chevènement", les nouvelles communautés d'agglomération seront dotées d'un bloc économique, aménagement de l'espace – notamment l'organisation des transports urbains – logement et équilibre social de l'habitat et enfin politique de la ville
Nous vous rappelons que HGI-ATD ne répond qu'aux sollicitations de ses adhérents. Toute demande de documentation, conseil ou assistance ne respectant pas cette condition ne pourra aboutir.
