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    Subventions communales aux associations : contrôle de la collectivité et remboursement des fonds verses

    Article

    La subvention a été définie il y a un an par la loi relative à l’économie solidaire. Cette définition devrait permettre de mieux sécuriser les engagements entre les collectivités et les associations.

    Le subventionnement reste une préoccupation politique, aussi la collectivité conserve un pouvoir discrétionnaire dans ses décisions d’attribution. Elle détient également un pouvoir de contrôle sur l’utilisation des subventions, qui peut aller jusqu’à demander la restitution des fonds versés si l’association n’a pas correctement rempli ses engagements.

    Définition de la subvention

    Jusqu’à la loi relative à l’économie solidaire, il n’existait pas de définition légale de la subvention.

    Cette loi du 31 juillet 2014 a ainsi précisé que constituent des subventions « les contributions facultatives de toute nature, valorisées dans l’acte d’attribution, décidées par les autorités administratives et les organismes chargés de la gestion d’un service public industriel et commercial, justifiées par un intérêt général et destinées à la réalisation d’une action ou d’un projet d’investissement, à la contribution au développement d’activités ou au financement global de l’activité de l’organisme de droit privé bénéficiaire. Ces actions, projets ou activités sont initiés, définis et mis en œuvre par les organismes de droit privé bénéficiaires. Ces contributions ne peuvent constituer la rémunération de prestations individualisées répondant aux besoins des autorités ou organismes qui les accordent »

    De manière simplifiée, on considère donc que la subvention est définie comme étant une somme allouée, par une collectivité locale, sans contrepartie, à une personne physique ou morale. Elle peut :

    • être consentie en espèces (versement de fonds) ou en nature (mise à disposition de locaux, prise en charge de frais…) ;
    • être générale ou affectée à une opération très spécifique ;
    • être destinée, soit à couvrir des frais de fonctionnement (subvention de fonctionnement), soit à financer une immobilisation (subvention d’investissement).

    Le pouvoir « discrétionnaire » de la collectivité

    La faculté offerte aux communes d’attribuer des subventions ne résulte pas d’une disposition expresse du code général des collectivités territoriales (CGCT), mais de la clause générale de compétence figurant à l’article L.2121-29 de ce code, selon laquelle « le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune ».

    Au regard de ce principe général, le conseil municipal peut attribuer une subvention à une association dès lors que cette aide revêt un « intérêt public local ». Cette notion, délimitée par la jurisprudence, est remplie lorsque trois critères cumulatifs sont réunis :

    • l’existence d’un intérêt public ;
    • le lien direct de l’activité avec les besoins de la population ;
    • l’impartialité de l’initiative (elle ne doit tendre vers un but politique ou confessionnel, ni interférer dans un conflit).

    Une association, à condition qu’elle ait une existence juridique, peut ainsi se voir attribuer une subvention par une collectivité locale dès lors que l’aide en question présente un intérêt public local. Il importe peu que l’association ait un champ d’action communal, départemental, régional ou national : seul compte son rôle par rapport à la collectivité qui la subventionne (Conseil d’Etat, 1er juin 1956, Canivez).

    A contrario, une collectivité ne pourra pas subventionner des associations au titre d’activités qui ne relèveraient pas de ses compétences, ou qui manifestement, présenteraient une trop faible utilité pour les habitants de la collectivité.

    Toutefois, même si l’association répond aux deux critères précédemment énumérés (existence juridique et intérêt public local), la collectivité dispose d’une liberté de principe pour attribuer une subvention (CE n° 155970 du 25 septembre 1995).

    Le contrôle exercé par la collectivité

    La liberté d’octroyer une subvention s’accompagne de la possibilité d’exercer un contrôle sur l’association subventionnée, comme le prévoit l’article L.1611-4 du CGCT selon lequel «toute  association […] ayant reçu une subvention peut être soumise au contrôle des délégués de la collectivité qui l’a accordée».

    Ce même texte ajoute que les associations qui ont reçu, dans l’année en cours, une ou plusieurs subventions sont tenues « de fournir à l’autorité qui a mandaté la subvention une copie certifiée de leurs budgets et de leurs comptes de l’exercice écoulé, ainsi que tout document faisant connaître les résultats de leur activité ».

    Dans le cadre de l’instruction de la demande de subvention, la collectivité peut ainsi également réclamer les documents suivants :

    • la copie des statuts,
    • une copie de la déclaration en préfecture et au Journal Officiel,
    • la composition du bureau et du conseil d’administration,
    • le plan de financement du projet envisagé, etc.

    Si ces documents ne sont pas transmis, la collectivité peut refuser de verser la subvention (CE n° 285979 du 7 août 2008).

    Dès lors qu’elle n’a fait l’objet d’aucune condition particulière d’affectation, la subvention versée peut être librement utilisée par l’association, dans les limites de son objet statutaire.

    En revanche, les subventions affectées à une action déterminée doivent impérativement être utilisées conformément aux buts pour lesquels elles ont été consenties.

    Le contrôle exercé par la collectivité permet de déceler les erreurs éventuelles d’emploi et d’éviter toute gestion de fait. Ainsi, le juge des comptes a déjà sanctionné un maire et les dirigeants d’une association en les déclarant comptables de fait solidaires au motif que la commune avait alloué une subvention à une association qui n’avait pas rendu compte de sa gestion (CRC Haute-Normandie, 26 septembre 1990).

    Cependant, le juge ne retient pas la responsabilité de la commune lorsqu’elle a alloué une subvention sans vérifier l’équilibre financier du projet subventionné (CE, 18 juin 2008, n° 284942)

    On ajoutera que, conformément aux dispositions de l’article 10 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, « l'autorité administrative qui attribue une subvention doit, lorsque cette subvention dépasse un seuil défini par décret, conclure une convention avec l'organisme de droit privé qui en bénéficie, définissant l'objet, le montant et les conditions d'utilisation de la subvention attribuée ». Ce seuil a été fixé à 23 000 € par le décret n° 2001-495 du 6 juin 2001.

    Si la loi n’impose pas d’établir une telle convention en dessous de ce seuil, elle ne l’interdit pas. Il est donc toujours possible, afin de s’assurer du bon emploi d’une subvention, de conclure une convention avec l’association bénéficiaire.

     

    Différence entre « copie certifiée du budget et des comptes de l’exercice écoulé » et « compte-rendu financier »

    L’article L.1611-4 du CGCT précité oblige les associations subventionnées à fournir une « copie certifiée conforme de leur budget et de leurs comptes de l'exercice écoulé » à l'autorité qui a mandaté la subvention.

     

    Le 5° de l’article L.2313-1 du CGCT, aujourd’hui abrogé, précisait que seuls les organismes soumis à l'obligation de certification des comptes devaient fournir un bilan certifié par un commissaire aux comptes.

    Pour les organismes qui ne sont pas soumis à cette obligation, la certification du bilan était effectuée par leur président (Cf. article R*212-12 du code des communes abrogé et réponse ministérielle n°14696, JO Assemblée Nationale, 14 décembre 1998, p. 6852).

     

    En l’état actuel du droit, les associations sont soumises à la certification des comptes par un commissaire aux comptes notamment lorsqu’elles reçoivent des subventions ou des dons pour un montant supérieur à 153 000 € par an (article L.612-4 du code de commerce) ou parce que leurs statuts le prévoient.

    Si l’association ne reçoit pas ce montant de subventions, la certification des comptes peut être signée par le président de l’association (sous réserve de l’appréciation souveraine du juge).

     

    Le compte-rendu financier est défini par l’arrêté du 11 octobre 2006 relatif au compte rendu financier prévu par l'article 10 de la loi du 12 avril 2000 précitée.

    Il est obligatoire lorsque la subvention reçue est affectée à une dépense déterminée. Il a pour objet la description des opérations comptables qui attestent de la conformité des dépenses effectuées à l'objet de la subvention.

     

     

    La restitution des fonds versés

     

    Les subventions qui remplissent les critères suivants peuvent être remboursées :

    - elles sont affectées à une action ou à un objet déterminé,

    - leur montant est supérieur à 23.000 €,

    - elles ont fait l’objet d’une convention passée entre la collectivité et l’association bénéficiaire pour déterminer l’objet, le montant et les conditions d’affectation (Réponse ministérielle n°12434, Sénat, 30 octobre 2014).

    Ces critères ont été fixés par la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, le décret n° 2001-495 du 6 juin 2001 et sa circulaire d’application du 18 janvier 2010.

    Toutefois ils sont étendus par la jurisprudence à l’ensemble des conventions, même celles inférieures à 23 000 € (CE n° 285979 du 7 août 2008 ; CE n° 308615 du 5 juillet 2010).

    En conséquence, une subvention non utilisée pourra être remboursée, quel que soit son montant, dès lors qu’elle était affectée à une action déterminée et qu’elle avait fait l’objet d’une convention.

    Si la collectivité demande le remboursement de la subvention versée alors qu’elle n’y est pas fondée, elle commet une faute et engage sa responsabilité. Elle peut ainsi être condamnée par le juge à reverser la subvention et à rembourser les intérêts d’emprunts que l’association avait dû souscrire pour rembourser la subvention qui avait été utilisée au moment où la collectivité a demandé sa restitution (CE n°342666 du 20 juin 2012).

    Une demande de restitution partielle ou intégrale de l’aide financière doit être motivée par la collectivité, et celle-ci doit respecter la procédure contradictoire prévue par l’article 24 de la loi n°2000-321 du 12 avril 2000.

    Concrètement, l’association doit être mise en demeure de présenter des observations écrites ou orales à sa demande.

    Cette étape passée, la commune peut émettre un titre exécutoire qui doit présenter, ou dans  un document annexe, « les bases et les éléments de calcul sur lesquels ce titre se fonde » (CAA Bordeaux n°12BX02248 du 6 mai 2014)

    Précisons enfin que commet le délit d’abus de confiance, le dirigeant d’une association qui a reçu une subvention pour financer une opération donnée et ne l’a pas restituée alors que cette action n’a pas été réalisée (Cour de cassation n°05-83025 du 8 mars 2006).

     

     

     

    Auteur :

    Marie-Pierre GUISTI, Chef du service documentation

    Paru dans :

    ATD Actualité n°250

    Date :

    1 juin 2015

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