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    Le droit a la formation des élus locaux

    Article

    Le droit à la formation des élus est inscrit dans le code général des collectivités territoriales (CGCT) aux articles suivants:

    • L.2123-12 pour les élus municipaux
    • L.5214-8 pour les élus des communautés de communes
    • L.5216-4 pour les élus des communautés d'agglomération
    • L.5215-16 pour les élus des communautés urbaines

    Pour pouvoir former les élus, les organismes doivent être agréés par le Ministère de l'Intérieur. Les élus ont ainsi à leur disposition plusieurs organismes agréés issus tant de sociétés privées, de partis politiques ou d'organismes publics, comme l'ATD 31.

    La collectivité, en matière de formation des élus doit s'astreindre à respecter au moins deux règles essentielles: d'une part permettre la mise en œuvre de ce droit à la formation des élus par l'inscription des crédits « formation » au budget, et d'autre part ne pas restreindre la liberté des élus dans le choix de l'organisme de formation, quel qu'il soit.

    Aussi, nous rappelons ici tout d'abord les principes généraux du droit à la formation, puis les critères qui entourent le choix de l'organisme de formation.

    Le droit à la formation

    Le droit à la formation est individuel, la commune ne peut donc inscrire d'office ses élus à la formation de son choix. Par ailleurs, la formation choisie par l'élu doit être en rapport avec l'exercice de ses missions.

    Un droit individuel

    L'article L.2123-12 précise que « les membres d'un conseil municipal ont droit à une formation adaptée à leurs fonctions ».

    Cette formation doit être dispensée dans le cadre du congé formation auquel à droit tout élu, dans la limite de 18 jours pour la durée du mandat (voir infra).

    Le conseil municipal doit délibérer sur l'exercice du droit à la formation de ses membres, dans les trois mois suivant son renouvellement. Les orientations et les crédits ouverts au titre de ce droit à la formation sont alors déterminés. A cette occasion, le conseil municipal peut définir des règles internes qui délimitent les conditions d'exercice de ce droit par les élus. Ces prescriptions peuvent être regroupées dans un règlement interne du droit à la formation des élus.

    Dans ce règlement, le conseil municipal ne peut toutefois limiter le droit à la formation des élus au-delà de ce que permet le CGCT. C'est ainsi que le juge a annulé le règlement qui prévoyait:

    - le dépôt préalable des demandes de remboursement des formations des élus 15 jours avant le début de la formation suivie

    - des conditions supplémentaires et restrictives d'intérêt des formations pour le bon fonctionnement du conseil municipal (TA Amiens, n° 1002352, 24 janvier 2012).

    Un tableau récapitulant les actions de formation des élus financées par la commune doit être annexé au compte administratif et donne lieu à un débat annuel sur la formation des élus municipaux.

    Il est utile de préciser que conformément à l'article L.2321-2, les dépenses de formation des élus municipaux constituent une dépense obligatoire. Si cette dépense n'a pas été inscrite au budget ou l'a été pour une somme insuffisante, en application de l'article L.1612-15, la chambre régionale des comptes peut être saisie soit par le Préfet, soit par le comptable public, soit par toute autre personne y ayant intérêt (en l'occurrence un conseiller municipal).

    Après une mise en demeure non suivie d'effet, la chambre régionale des comptes demande alors au Préfet d'inscrire d'office la dépense obligatoire.

    Un droit destiné à l'apprentissage des responsabilités locales

    Selon les dispositions combinées des articles L.2123-12 et L.2123-16, les membres d'un conseil municipal ont droit à une formation adaptée à leur fonction et dispensée par un organisme de formation ayant fait l'objet d'un agrément ministériel.

    Sur le point particulier de l'opportunité d'une formation, le CGCT reste assez vague indiquant que cette formation doit être adaptée aux fonctions de l'élu. Une question écrite (JO Sénat, 6 avril 2000, p. 1280) apporte des précisons intéressantes: « la formation des élus locaux apparaît ainsi devoir porter sur l'acquisition des connaissances et compétences directement liées à l'exercice du mandat d'élu local. Conçu notamment avec le souci de garantir les droits des élus d'opposition, le droit à la formation reconnu aux élus locaux s'exerce à titre individuel. Ce principe implique que chaque élu, conseiller municipal, général ou régional peut prétendre à une formation dans le respect des conditions précitées, quelles que soient les attributions qu'il détient au sein de l'assemblée représentative et dés lors que la formation fait partie de celles proposées par un organisme de formation dûment agréé à cette fin ».

    Une décision de la Cour d'appel de Marseille (18 juin 2002, M. Capallere), précise que les élus peuvent suivre des formations dont les thèmes ne sont pas liés directement à l'exercice de leurs fonctions, si ces formations sont justifiées pour le bon fonctionnement du conseil municipal. En l'espèce, le maire ne voulait pas rembourser les frais d'une formation sur l'intercommunalité et l'aménagement de l'espace à un élu qui n'était pas membre de la commission intercommunalité au sein du conseil municipal.

    Plus récemment la cour d'appel de Lyon (requête n° 06LY00245, 27 décembre 2007) a apporté d'autres précisions intéressantes. En effet, pour le juge, la décision du maire de refuser l'inscription de conseillers municipaux à une cession de formation alors que celle-ci n'était ni inadaptée ni trop onéreuse, est entachée d'erreur de droit.

    Refuser une formation

    Soit parce qu'ils estiment que la formation souhaitée n'est pas opportune par rapport aux missions de l'élu demandeur, soit parce que leur commune adhère à un organisme de formation différent de celui qui dispense la formation désirée par ce même élu, certains maires voudraient pouvoir refuser l'inscription de l'élu à certaines sessions.

    Le choix de l'organisme de formation

    Une question écrite indique que « le maire ne peut imposer des restrictions quant au choix de l'organisme de formation. En effet, le droit à la formation étant un droit individuel, l'élu peut librement choisir l'organisme de formation dans la mesure où celui-ci a reçu un agrément délivré par le ministre de l'intérieur » (n° 59293, 2 février 2010, J.O. A. N, p. 1164).

    Par conséquent, si l'organisme de formation est agréé par le Ministère de l'Intérieur, et si la commune dispose des crédits nécessaires, le maire ne peut valablement refuser l'inscription demandée.

    En effet, selon le juge administratif, le refus d'inscription ne peut être motivé par l'absence de crédits disponibles ou par un montant insuffisant de crédits dés lors que le coût de la formation souhaitée par l'élu reste en deçà du seuil des 20 % (CAA Lyon, n° 06LY00245, 27 décembre 2007).

    Enfin, le maire en tant qu'exécutif de la collectivité, et par là même seul ordonnateur des dépenses, doit être saisi préalablement à toute action de formation afin d'engager les formalités afférentes entre la commune et l'organisme de formation.

    La non-exclusivité de l'ATD en matière de formation

    Compte tenu de ce qui précède, l'ATD ne peut être le seul organisme à dispenser de la formation au profit des élus locaux de la Haute-Garonne.

    La gratuité des stages proposés par l'ATD n'est pas un motif qui peut être avancé par le maire pour obliger les élus de sa collectivité à participer exclusivement aux actions dispensées par notre établissement.

    Par conséquent, une délibération réservant à l'ATD l'exclusivité de la formation des élus municipaux serait irrégulière et pourrait par ailleurs fausser le jeu de la concurrence en ce sens qu'elle interdirait aux organismes de formation concurrents l'accès au marché de la formation des élus de la commune qui aurait pris cette délibération.

    Si le choix de l'ATD peut être préconisé, notamment dans un souci d'économie budgétaire, il ne peut être imposé.

    Compléments de lecture

    Le congé de formation

    La loi a prévu pour les élus locaux, en plus des autorisations d'absence et du crédit d'heures, un congé spécifique consacré à la formation.

    Il y a lieu de distinguer le droit à la formation du congé de formation : le droit à la formation peut être utilisé par l'élu lors de cours ou formations qui peuvent se dérouler hors des horaires de son travail ; le congé de formation autorise l'élu à s'absenter de son travail afin d'exercer son droit à la formation.

    Ce congé, qui concerne l'ensemble des salariés des secteurs privé et public confondus, est fixé à dix-huit jours par élu et pour la durée du mandat.

    Cette durée reste fixée à dix-huit jours quel que soit le nombre de mandats détenus.

    La procédure à suivre pour un élu salarié qui souhaite bénéficier d'un congé formation est fixée aux articles R.2123-12 et suivants.

    Aux termes de ces différents articles, l'élu salarié doit faire une demande écrite auprès de son employeur au moins trente jours avant le stage en précisant la date et la durée du stage, ainsi que la désignation de l'organisme responsable du stage ou de la session.

    L'employeur accuse réception de cette demande.

    A défaut de réponse expresse notifiée au plus tard le 15ème jour qui précède le début du stage ou de la session, la demande est considérée comme accordée. En revanche, si l'employeur estime, après avis du comité d'entreprise ou des délégués du personnel, que l'absence du salarié aurait des conséquences préjudiciables à la production et à la bonne marche de l'entreprise, il peut refuser la demande, à condition toutefois de motiver ce refus et de le notifier à l'intéressé.

    Si l'élu salarié renouvelle sa demande quatre mois après la notification d'un premier refus, l'employeur est tenu de lui répondre favorablement.

    Les élus fonctionnaires ou contractuels sont soumis au même régime mais les décisions de refus, s'appuyant sur les nécessités de fonctionnement du service, doivent être communiquées avec leur motif à la commission administrative paritaire au cours de la réunion qui suit cette décision.

    Dans tous les cas, l'organisme dispensateur de formation doit délivrer à l'élu une attestation constatant sa fréquentation effective. L'employeur peut exiger cette attestation au moment de la reprise du travail.

    La mutualisation

    Conformément aux dispositions de l'article L.2123-14-1, les communes membres d'un EPCI peuvent transférer à ce dernier la compétence « formation ». Ce transfert entraîne alors de plein droit la prise en charge par le budget de l'EPCI des frais de formation.

    Dans les six mois suivant le transfert, l'organe délibérant de l'EPCI délibère sur l'exercice du droit de formation des élus des communes membres et détermine les orientations et les crédits ouverts à ce titre. Un tableau récapitulant les actions de formation des élus financées par l'EPCI est annexé au compte administratif et donne lieu à un débat annuel sur la formation des élus des communes membres.

    Dotation particulière élu local

    Cette dotation particulière relative aux conditions d'exercice des mandats locaux est destinée aux petites communes rurales ; elle est prélevée sur les recettes de l'Etat et déterminée chaque année en fonction de la population totale de ces communes ainsi que de leur potentiel financier (article L.2335-1).

    Elle évolue chaque année en fonction du taux d'évolution de la dotation globale de fonctionnement (DGF).

    Créer pour contribuer à la démocratisation des mandats locaux, et à la mise en œuvre des dispositions du CGCT relative à l'exercice du mandat, la dotation particulière « élu local » doit ainsi notamment aider au financement de la formation des élus des petites communes.

    Les articles R.2335-1 et R.2325-2 fixent les critères d'éligibilité à cette dotation. Elle est ainsi attribuée aux communes de moins de 1 000 habitants dont le potentiel financier par habitant, est inférieur au potentiel moyen par habitant des communes de la même strate démographique majoré de 25 %.

    Le montant de l'attribution versée à chaque commune est égal au rapport entre le montant annuel de la dotation prévue à cet effet et le nombre de communes bénéficiaires.

    Paru dans :

    ATD Actualité n°238

    Date :

    1 mai 2014

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