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    Lutte contre les conflits d'intérêts dans la vie politique: de nouvelles obligations pour les élus

    Article

    Les deux lois relatives à la transparence de la vie publique votées par le parlement le 17 septembre 2013 complètent les mesures de prévention des conflits d'intérêts existantes et renforce les sanctions encourues.

    Ces lois, qui s'inspirent directement des rapports des deux commissions de travail présidées par Jean-Marc Sauvé et Lionel Jospin, exigent des 8 000 responsables politiques et administratifs (parlementaires, ministres, élus locaux, hauts fonctionnaires, ...) qu'ils transmettent une déclaration d'intérêt et/ou une déclaration de patrimoine en début et en fin de fonction ou de mandat à la Haute Autorité de la transparence de la vie publique créée à cet effet.

    Les lois adoptées ont fait l'objet d'un recours de parlementaires auprès du Conseil Constitutionnel (article 61 de la Constitution) déposé le 20 septembre dernier.

    Par ses décisions du 9 octobre (n° 2013-675 DC et n° 2013-676 DC), le Conseil valide les principales dispositions mais émet quelques réserves et juge que certaines mesures relatives aux déclarations et à leur publication portent «une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée des personnes». Les lois intégrant ces décisions ont été publiées au Journal officiel du 12 octobre 2013.

    Un ensemble de décrets en Conseil d'Etat paraîtront prochainement pour fixer les modalités d'applications de ces lois.

    Anticiper les conflits d'intérêts (article 2 de la loi n°2013-907)

    Les lois rappellent la définition du conflit d'intérêt: ainsi, il peut apparaître lorsqu'un responsable se trouve dans «une situation où un intérêt public ou privé peut influencer ou paraître influencer l'exercice indépendant impartial et objectif de ses fonctions ou de ses mandats». Au-delà de faits concrets indiscutables, les intéressés sont invités à réfléchir à des liens familiaux ou professionnels qui pourraient les conduire vers une telle situation.

    Les lois évoquent par ailleurs les valeurs de dignité, de probité et d'intégrité qui doivent conduire les actions de tous les responsables de la sphère publique et leur impose de prévenir ou de mettre fin à toutes les situations de conflits d'intérêt qu'ils pourraient rencontrer. Ils doivent ainsi s'abstenir avant tout de prendre part à l'affaire ou à la décision concernée en se désistant au profit de la personne désignée à les remplacer en cas d'absence que ce soit leur suppléant ou leur délégataire selon leurs fonctions exercées ou leur mandat. Les personnes chargées d'une mission de service public, délégataire d'une signature s'abstiendront d'en user s'ils se trouvent en pareille situation. Ils devront alors en référer à leur supérieur hiérarchique pour être dessaisi du dossier au profit d'un collaborateur.

    Les responsables concernés ( articles 4 et 11 de la loi n°2013-907 et article 1 de la loi n°2013-906)

    Les lois déclinent la liste de tous les principaux responsables politiques et administratifs concernés qui agissent sur les décisions publiques de premier plan. Ces personnes sont:

    Les parlementaires: les députés et les sénateurs et les collaborateurs des présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat ainsi que les députés européens.

    Les ministres, les membres des cabinets ministériels et les collaborateurs du président de la République ainsi que toute personne exerçant des fonctions aidant le gouvernement à la prise de décision nommée en conseil des ministres.

    Les élus locaux  suivants:

    • Les présidents et les conseillers des conseils généraux et régionaux titulaires d'une délégation de signature,
    • Les maires des communes de plus de 20 000 habitants ainsi que les adjoints aux maires des communes de plus de 100 000 habitants titulaires d'une délégation de signature,
    • Les présidents des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) dont le montant des recettes de fonctionnement est supérieur à 5 millions d'euros et les EPCI à fiscalité propre qui remplissent ce montant ou dont la population excède 20 000 habitants ainsi que les vice-présidents des EPCI à fiscalité propre de plus de 100 000 habitants titulaires d'une délégation de signature,
    • Les présidents des syndicats intercommunaux dont le montant des recettes de fonctionnement est également supérieur à 5 millions d'euros.

    Les directeurs et chefs de cabinet des élus locaux ne sont pas visés par ces textes mais feront l'objet d'un prochain projet de loi relatif à la fonction publique.

    Les membres des autorités administratives et publiques indépendantes

    Les présidents et directeurs généraux :

    • des sociétés et autres personnes morales dans lesquels plus de la moitié du capital social:
      • est détenue directement par l'Etat,
      • est détenue, directement ou indirectement par les présidents d'exécutifs locaux, et dont le chiffre d'affaires annuel, au titre du dernier exercice clos avant la date de nomination des intéressés, est supérieur à 10 millions d'euros,
      • est détenue par des collectivités territoriales et leur groupement, et dont le chiffre d'affaires annuel, au titre du dernier exercice clos avant la date de nomination des intéressés, dépasse 750 000 euros.
    • des établissements publics de l'Etat à caractère industriel et commercial (EPIC)
    • des offices publics de l'habitat gérant un parc comprenant plus de 2 000 logements (article L.421-1 du code de la construction et de l'habitation)

    La haute autorité de la transparence de la vie publique (articles 19 a 23 de la loi n°2013- 907)

    La Haute Autorité remplace la commission pour la transparence financière de la vie politique. Composée essentiellement de magistrats spécialisés dans ce domaine (Cour des comptes, Conseil d'état, Cour de cassation), elle contrôle auprès des services fiscaux la véracité des déclarations qui lui sont transmises. Elle se prononce sur la compatibilité de l'exercice d'une activité professionnelle avec les fonctions ministérielles, les mandats exercés ou les missions de service public. Dotée d'un pouvoir d'injonction, elle peut réclamer les déclarations non communiquées, exiger des compléments d'informations et enjoindre la personne de faire cesser la situation créatrice d'un conflit d'intérêt.

    Selon le Conseil Constitutionnel, la Haute Autorité ne peut pas adresser à un parlementaire une injonction dont la méconnaissance est pénalement réprimée. Il recommande que cette dernière saisisse dans ce cas le président de l'assemblée intéressée qui saisira à son tour le Conseil Constitutionnel.

    Les déclarations à transmettre à la haute autorité (article 11 et 33 de la loi n°2013-907)

    Les responsables devront transmettre dans les 2 premiers mois de leur mandat ou de leur entrée en fonction et en fin de mandat ou de fonction, une déclaration de situation patrimoniale et une déclaration d'intérêt à la Haute autorité.

    La déclaration de situation patrimoniale

    «Exhaustive exacte et sincère», cette déclaration concerne la totalité des biens propres de la personne, ceux de la communauté de bien qu'elle constitue avec son conjoint ainsi que les biens qu'elle partage en indivision avec des membres de sa famille ou d'autres personnes.

    La loi présente en 10 points les éléments constitutifs de cette déclaration:

    • Les immeubles bâtis ou non bâtis
    • Les biens mobiliers, immobiliers
    • Les valeurs mobilières (actions, obligations,...)
    • Les assurances-vie
    • Les comptes bancaires courants détenus en France ou à l'étranger. Les comptes bancaires ou les livrets d'épargne ainsi que tout autre produit d'épargne
    • Les véhicules à moteurs (voiture, moto,...) ainsi que les bateaux ou les avions
    • Les fonds de commerce ou de clientèle et les charges d'office
    • Les autres biens
    • Le passif (l'ensemble des dettes)

    Le responsable complète cette déclaration en relatant l'historique des événements majeurs ayant concouru à l'acquisition de son patrimoine depuis la précédente déclaration.

    La déclaration d'intérêt

    Cette déclaration fait apparaître les intérêts détenus à la date de l'entrée en fonction ou du mandat ainsi qu'au cours des 5 années précédentes. Ces intérêts touchent en fait les activités professionnelles ou à titre privées (bénévolat,...) exercées par ces personnes mais également les activités professionnelles exercées par les membres de leur famille.

    Ces intérêts portent sur les éléments suivants:

    A la date de la nomination et au cours des 5 dernières années:

    • Les activités professionnelles rémunérées ou ayant fait l'objet de gratification
    • Les activités de consultants
    • Les participations aux organes dirigeants d'un organisme privé ou public ou d'une société

    A la date uniquement de la nomination

    • Les participations financières directes dans le capital d'une société
    • Les activités professionnelles exercées par les membres de la famille: les conjoints mariés, concubins ou pacsés, les enfants ainsi que les parents
    • Les fonctions bénévoles susceptibles de faire naître un conflit d'intérêt (associations, fondations,...)
    • Les autres liens susceptibles de faire naître un conflit d'intérêts
    • Les autres fonctions et mandats électifs exercés

    Toute modification doit être signalée dans un délai de 1 mois pour les membres du gouvernement et deux mois pour les autres responsables.

    La même obligation s'applique dans les 2 mois suivant la cessation de leurs fonctions ou mandat.

    Le Conseil Constitutionnel censure la déclaration des activités professionnelles des enfants et des parents de l'intéressé au nom du principe du respect de la vie privée. Il censure également la déclaration des «autres liens susceptibles de faire naître un conflit d'intérêts» jugeant la formule trop imprécise.

    Un calendrier étale la transmission des déclarations sur l'année 2014 selon les fonctions de chacun :

    • au 1er février pour les ministres et les membres des cabinets ministériels
    • au 1er juin pour les parlementaires et les élus locaux
    • au 1er octobre pour les membres des autorités publiques indépendantes, des autorités administratives indépendantes et pour les personnes exerçant des fonctions d'aide à la décision du gouvernement.

    Publication des déclarations (article 12 de la loi n°2013-907)

    Dans un délai de 3 mois suivant leur réception, la Haute autorité rend publiques les deux déclarations. Elle peut assortir ces dernières de toute appréciation qu'elle estime utile à «l'exhaustivité, à l'exactitude et à la sincérité des déclarations». Les intéressés sont invités à présenter leurs observations.

    Les déclarations de situation patrimoniale des parlementaires et des élus locaux seront tenues à la disposition des électeurs inscrits sur les listes électorales dans les préfectures à la seule fin de consultation. Toute autre type de diffusion est proscrite à moins que le l'intéressé n'ait rendu lui-même sa déclaration publique. La publication ou la divulgation de la déclaration est puni d'une amende de 45 000 €.

    Les électeurs peuvent adresser à la haute Autorité toute observation écrite relative à ces déclarations.

    Le Conseil Constitutionnel estime que la publication des déclarations de patrimoine et d'intérêt des membres du gouvernement ainsi que des parlementaires est conforme aux objectifs de transparence recherchée par les lois.

    Il autorise la publication des déclarations d'intérêts des élus locaux mais interdit la publication des déclarations de patrimoine pour «les élus d'établissements publics et de collectivités territoriales qui règlent les affaires de leur compétence par des conseils d'élus»

    Cette publication porterait une atteinte disproportionnée au respect de leur vie privée.

    Il juge également que la publicité des déclarations d'intérêt des hauts fonctionnaires et des collaborateurs de cabinet est également contraire à la constitution.

    Un décret en Conseil d'Etat fixera les conditions de cette publication. Dans le cadre de la déclaration d'intérêt, l'avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) sera demandé pour les informations touchant à la vie strictement privée des personnes. Mais d'ores et déjà, certains éléments ne pourront pas être publiés:

    • le nom du conjoint.
    • les noms des personnes partageant les biens avec l'intéressé (indivision, usufruitier,...) ainsi que les anciens propriétaires des biens.
    • les adresses du domicile de la personne et des biens immobiliers. Seul le nom du département où se situent les biens pourra être cité.
    • les adresses des établissements financiers et les numéros de compte détenus.

    Les sanctions pénales (article 26 de la loi n°2013-907)

    Les responsables qui ne répondent pas aux injonctions de la Haute autorité ou ne lui communiquent pas les informations et pièces utiles à l'exercice de sa mission d'investigation dans un délai d'un mois peuvent être puni d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende.

    Ils sont également passibles d'une peine de 3 ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende s'ils ne déposent pas l'une ou l'autre des déclarations, omettent de déclarer une partie substantielle de leur patrimoine ou de leurs intérêts ou fournissent des évaluations mensongères. A titre complémentaire, ils peuvent être privés de l'exercice d'une fonction publique (article 131-26 et 131-26-1 du code pénal) ainsi qu'interdits de leurs droits civiques (article 131-27 du même code).

    Protection des lanceurs d'alerte (article 25 de la loi n°2013-907)

    Les lois reconnaissent le statut des «lanceurs d'alerte» qui luttent pour améliorer la transparence de la vie politique. Les individus qui relatent ou témoignent de bonne foi à leur hiérarchie, à des autorités judiciaires ou administratives ou à des associations de lutte contre la corruption, des faits de conflits d'intérêt de responsables publics peuvent parfois faire l'objet de pressions ou de sanctions de la part de leur hiérarchie ou des personnes désignées.

    Dans le souci de les protéger, les textes précisent que l'exercice de leur activité professionnelle ou leur possibilité d'accéder à un emploi ne pourront pas faire l'objet de mesures discriminatoires (licenciement, retard dans une promotion professionnelle, rejet d'une candidature...). Toute rupture du contrat de travail qui résulterait de tels comportements serait nulle de plein droit.

    En cas de mauvaise foi, et d'agissement dans l'intention de nuire, les lanceurs d'alerte se verraient condamner à des peines de cinq ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende (article 226-10 du code pénal).

    Mise à disposition de véhicules (article 34 et 35 de la loi n°2013-907)

    En marge du thème principal des lois, les nouveaux articles L.2123-18-1-1 et L.5211-13-1-du code général des collectivités territoriales (CGCT) précisent que le conseil municipal et l'organe délibérant d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) peuvent mettre un véhicule à disposition de leurs membres ou des agents de la commune et de l'EPCI lorsque l'exercice de leurs mandats ou de leurs fonctions le justifie. Les conditions d'utilisation des véhicules seront fixées par une délibération annuelle. Tout autre avantage en nature fait l'objet d'une délibération nominative qui en fixe les modalités d'usage.

    Paru dans :

    ATD Actualité n°231

    Date :

    1 octobre 2013

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