Haute-Garonne Ingénierie
Agence Technique Départementale

1. L’interdiction de toute campagne de promotion publicitaire de la gestion de la collectivité
2. L’interdiction d’utiliser des procédés de publicité commerciale
3. Les sanctions

Depuis le 1^er septembre 2019 les communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre se trouvent dans une période de restrictions en termes de communication et de publicité.

Ce sont les dispositions de l’article L.52-1 qui définissent les règles auxquelles ces collectivités doivent ainsi se soumettre. Elles prévoient qu’est interdite à compter de cette date :

• l’utilisation à des fins de propagande électorale de tout procédé de publicité commerciale (alinéa 1^er) ;

-     l’organisation de campagnes de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion d’une collectivité (alinéa 2).

Ce document fait le point sur les précautions que les collectivités et les candidats doivent observer pour éviter d’être concernés par les dispositions susvisées et ainsi être sanctionnés. Il est important d’insister sur le fait qu’il ne s’agit là que de précautions qui ne doivent en aucun être interprétées comme étant des règles absolues dans la mesure où le juge, lorsqu’il est amené à se prononcer sur la légalité d’une action de communication, le fait au vu de circonstances propres à chaque espèce.

Il convient, de surcroît, de signaler que les développements qui suivent seront largement consacrés au principe d’interdiction des campagnes de promotion publicitaires, source d’un abondant contentieux.

L’interdiction de toute campagne de promotion publicitaire de la gestion de la collectivité

L’article L.52-1 alinéa 2 prohibe, à compter du 1^er jour du sixième mois précédant le mois au cours duquel il doit être procédé à des élections générales, soit depuis le 1^er septembre 2019 pour ce qui concerne les élections municipales et communautaires de 2020, l’organisation de campagnes de promotion publicitaires des réalisations ou de la gestion d’une collectivité.

Il y a campagne de promotion publicitaire lorsque l’initiative de communication dépasse l’information traditionnelle pour devenir un instrument de promotion des réalisations d’une municipalité (ou une intercommunalité) et de ses élus.

Il convient de préciser qu’à ce stade de la campagne, les risques liés à la communication d’un candidat concerne principalement l’élu sortant et la situation irrégulière dans laquelle il peut se placer selon l’utilisation qu’il fait des moyens de la collectivité.

Si l’usage de ces moyens de communication devient à ce point sensible en cette période, c’est parce que ces opérations de communication sont, de surcroît, susceptibles d’être qualifiées d’aide prohibée de la collectivité à la campagne du candidat (article L.52-8) (cf. Question n° 16 : Qui peut financer une campagne électorale ?).

Certains principes, dégagés par le juge, doivent être respectés afin d’éviter qu’une action de communication ne soit assimilée à une campagne de promotion publicitaire :

• La neutralité du contenu : l’action de communication doit rester en dehors du débat électoral ;
• L’antériorité : l’opération de communication doit correspondre à une pratique habituelle de la collectivité.

Toutefois, la mise en place de nouveaux outils de communication est néanmoins admise dès lors qu’elle est justifiée par des circonstances locales particulières, indépendantes de la proximité du scrutin, ou qu’il est démontré que cette initiative est utile ou nécessaire à la collectivité.

• La régularité : la périodicité de l’action de communication ne doit pas être modifiée à l’approche du scrutin ;
• L’identité : les moyens de communication de la collectivité ne doivent pas subir de modification à l’approche des élections. La pagination, la charte graphique, les rubriques, la couverture ou l’aspect visuel des supports doivent rester les mêmes.

Le juge apprécie au cas par cas ce qui ressort d’une campagne de promotion publicitaire et les principes de régularité et d’antériorité de la publication ne jouent néanmoins que lorsque le caractère de la publication en cause ne présente pas un caractère excessif (CE, 19 mai 2009, n° 317249) : «  le bulletin [qui] dresse un bilan particulièrement élogieux de l'action menée par la municipalité, valorise l'action et l'image du maire sortant, établit une liste des projets que la municipalité entend réaliser (…) et comporte diverses photographies, un éditorial ainsi qu'une conclusion du maire sortant, qui a signé la majorité des articles du bulletin en cause (…), à supposer même que sa période de diffusion, sa présentation et son contenu seraient similaires à ceux des années précédentes, constitue une campagne de promotion publicitaire ».

Aussi, alors même que les opérations de communications ont un caractère habituel, elles peuvent présenter le caractère d’une campagne de promotion publicitaire prohibée. Le juge a pu ainsi considérer que la mise en place d’affiche de quatre mètres sur trois, alors même qu’il s’agissait d’une opération réalisée chaque année, constituait une campagne de promotion publicitaire (CE, 13 novembre 2009, n° 325551).

En effet, le juge analyse les faits à la lumière de l’impact qu’ont eu les moyens de communication mis en œuvre sur le résultat du scrutin. Ainsi, le juge n’annulera pas les élections si, au regard de l’important écart des voix obtenus entre les candidats, les irrégularités constatées n’ont pas été de nature à altérer le résultat du scrutin (CE, 10 juin 1996, n° 162476).

Par précaution, il peut donc être opportun de revoir à la baisse les moyens alloués à la communication institutionnelle, afin de montrer que les interdictions posées par le deuxième alinéa de l’article L.52-1 ont été prises en compte.

Le champ d’application de l’interdiction de toute campagne de promotion publicitaire est extrêmement large puisque tous les modes de communication, qu’ils soient ou non financés par la collectivité, sont concernés, et en particulier les supports et opérations suivants.

Les écrits

Le bulletin d’information

Une collectivité peut poursuivre la diffusion de son magazine à condition toutefois que celui-ci ne contienne que des informations à caractère général sur la vie de la collectivité et de ses habitants, et reste en dehors de toute polémique électorale.

Les propos laudatifs, mettant en exergue les réalisations communales ou intercommunales, sont donc à proscrire.

Amené à se prononcer sur la légalité du contenu de bulletins municipaux diffusés en période pré-électorale, le juge a ainsi considéré que ne peut être regardé comme une campagne de promotion publicitaire la publication d’un magazine :

• « dont la présentation et la périodicité n’ont pas été modifiées» et dont « le contenu […] est resté purement informatif et consacré à des projets, manifestations ou événements intéressant la vie locale » (CE, 29 juillet 2002, n° 239844) ;
• abordant des thèmes qui recoupent ceux développés par le maire sortant mais qui ne font que « répondre au souci d’informer les habitants de la commune sur les réalisations et les projets en cours affectant notamment leur cadre de vie et leur travail» (CE, 27 avril 2009, n° 321830).

En revanche :

• une présentation avantageuse de l’action d’élus constitue un indice fort en faveur de la qualification de campagne de promotion publicitaire (CE, 10 mars 2009, n° 318443 : à propos de la publication d’un bulletin municipal exclusivement consacré à une présentation avantageuse de l’action des élus de l’équipe municipale sortante et aux raisons pour lesquelles certains de ses membres ont décidé de se représenter) …
• … d’autant plus si la publication comporte un nombre anormalement important de pages (CE, 27 février 2009, n° 317942 : publication d’un magazine composé d’un nombre de pages plus important que d’habitude et présentant un bilan avantageux de l’action menée par la municipalité sortante) …
• … ou que mention soit faite des échéances électorales (CE, n° 318443 susvisé).

L’éditorial du maire

Rien ne s’oppose à ce que le maire continue de signer un « éditorial comportant sa photographie dans un bulletin d’information si cela est conforme à une pratique existante. La circonstance que l’éditorial du maire soit accompagné d’une photographie ne suffit pas en elle-même à conférer à ce document un caractère de propagande électorale (CE, 20 mai 2005, Elections cantonales de Dijon V, n° 274400) » (Rép. Min., JO S du 1^er février 2007, n° 25369).

Mais comme le bulletin dans lequel il est diffusé, cet éditorial « ne doit pas contribuer à mettre en, valeur les actions menées par la commune et le maire (CE, 5 juin 1996, Elections municipales de Morhange, n° 173642) […] et ne doit pas comporter d’éléments de propagande » (Rép. Min. n° 25369 susvisée).

Les tribunes de l’opposition

L’espace réservé à l’expression des élus minoritaires dans le bulletin d’information des communes de 3 500 habitants et plus en application de l’article L.2121-27-1 du code général des collectivités territoriales doit être maintenu. Le maire qui déciderait, de manière autoritaire, de suspendre ces tribunes à l’approche d’élections commettrait une illégalité.

Les tribunes d’opposition peuvent être considérées comme des éléments de propagande électorale mais le juge estime que « la commune ne saurait contrôler le contenu des articles publiés dans ce cadre [le bulletin d'information municipale], qui n'engagent que la responsabilité de leurs auteurs » (CE, 7 mai 2012, n° 353536) sauf caractère injurieux, diffamatoire ou discriminatoire de l’écrit.

Les suppléments spéciaux et hors-série

Il convient d’attacher une attention particulière à la publication de ce type de support puisqu’ils sont différents, par nature, de la pratique traditionnelle de la collectivité.

Le juge considère ainsi que la diffusion de numéros spéciaux ou hors-série d’un bulletin d’information ne peut être regardée comme constitutive d’une campagne de promotion publicitaire lorsque « eu égard à sa présentation, à son contenu, […] [la publication en cause] se limite à exposer, en termes mesurés, les réalisations et les projets » d’une collectivité (CE, 20 mars 2009, n° 317456).

Ainsi, l’édition d’un support dédié à l’information des habitants sur le suivi de travaux d’équipements publics en cours de réalisation sur la commune ne sera pas de nature à constituer une campagne de promotion publicitaire dés lors qu’il se contentera d’exposer l’avancée des travaux sans devenir un instrument de promotion des réalisations de la collectivité. Le contenu devra demeurer sobre et neutre : la mise en place de panneaux annonçant la réalisation de travaux publics ne constitue pas une campagne de promotion publicitaire au regard du contenu purement informatif de l’initiative et sa justification par l’évènement générateur (CE, 24 janvier 2003, n° 240544).

Les bilans de mandat

La publication de bilans de mandat est permise dans les conditions suivantes :

• un bilan de mandat laudateur est possible à condition qu’il soit personnel et pris en charge par le candidat (article L.52-1 alinéa 2) ;
• un bilan de mandat collectif, dont la présentation et le contenu se limitent à une énumération, en termes mesurés, des principales actions entreprises par la municipalité, et dépourvu de tout polémique électorale, peut être pris en charge par le budget de la collectivité, voire être diffusé dans les colonnes du bulletin d’information (CE, 6 février 2002, n° 236264 : édition et diffusion, aux frais de la commune, un mois avant les élections de mars 2001, d’un document intitulé « Un bilan » ; CE, 14 novembre 2008, n° 317316 : diffusion, dans le bulletin municipal, d’un bilan de la mandature, au cours du quatrième trimestre 2007).

Internet, blogs et réseaux sociaux

Si l’utilisation de ces outils de communication n’est pas appréhendée, en tant que telle, par le code électoral, il convient néanmoins de considérer que les dispositions classiques contenues dans ce dernier trouvent ici à s’appliquer.

Un site Internet doit donc respecter les principes de neutralité, d’antériorité, de régularité et d’identité définis précédemment (cf. supra).

Le juge électoral a estimé toutefois que la création d’un site internet durant la période des six mois précédant les élections ne constituait pas un procédé de publicité commerciale dans la mesure où le contenu du site n’était accessible qu’aux électeurs se connectant volontairement (CE, 8 juillet 2002, n° 239220). En ce sens, l’utilisation des fenêtres « pop-up » serait à exclure durant cette période.

Une réponse ministérielle préconise « d’effacer à compter du premier jour du sixième mois précédant le mois au cours duquel il doit être procédé à des élections générales toute information ayant le caractère d’une promotion de la collectivité, même si cette information a été mise en ligne antérieurement à cette date » (Rép. Min., JO AN du 28 février 2006, n° 71399). Ce conseil va dans le sens de la décision de la cour d’appel de Paris qui considère « qu'en choisissant de maintenir accessible sur son site les textes en cause aux dates où il a été constaté que ceux-ci y figuraient, le prévenu a procédé à une nouvelle publication ce jour-là » (CA Paris, 15 décembre 1999, Juris-Data n° 1999-142505).

Toutefois la circulaire NOR : IOC/A/12/21804/C du 24 avril 2012 indique que les dispositions de l’article L.52-1 n’ont pas pour effet de contraindre au retrait des informations ayant le caractère d’une promotion de la collectivité mises en ligne avant cette date.

Aussi, il est conseillé :

• de rendre inaccessibles les pages du site qui proposent des contenus considérés comme de la promotion pour l’équipe en place, dont au moins l’un des membres se porte candidat. Ainsi, si un bilan de mandat a été réalisé et publié sur le site de la commune dans la période précédant celle des 6 mois, il devra être retiré du site à compter du 1^er septembre ;
• de garder la même régularité dans la mise à jour du site : si celui-ci est actualisé chaque semaine, il convient de respecter cette régularité et non d’accélérer le rythme de mise à jour ;
• de préserver la neutralité du contenu du site.

S’agissant des forums, il est recommandé de les faire figurer dans une rubrique très clairement identifiée comme appartenant aux archives du site, même s’ils ont été créés par la collectivité plus d’un an avant les élections. En effet, faire apparaître ce forum en page d’accueil avec une large visibilité, surtout si les thèmes présentés le sont de façon favorable à l’un des candidats, pourrait être interprété par le juge de l’élection comme un moyen de promotion publicitaire prohibée.

Dans l’hypothèse où un site fait de la syndication de contenu (procédé consistant à rendre disponible une partie du contenu d’un site web afin qu’elle soit utilisée par d’autres sites) avec d’autres sites et utilise des flux RSS (Really Simple Syndication), il convient de se référer à la nature de la syndication afin de savoir si ces liens doivent être éliminés. Lorsqu’elle porte sur des données purement informatives, la syndication ne devrait pas poser de problèmes (ex : lien avec le site « www.service-public.fr »).

En revanche, il y a lieu de prêter attention aux flux RSS qui émanent de sites tiers issus, par exemple, de la presse. La collectivité risque, en effet, de tomber sous le coup de la législation interdisant la publication de sondages la veille des élections dès lors que s’affichent sur le site de la collectivité, via un flux RSS, les résultats d’un sondage publié par un quotidien étranger.

Les blogs sont soumis aux mêmes règles que les sites Internet (TGI Paris, 17 mars 2006, Commune de Puteaux c/ Christophe G.).

Il est recommandé que le blog de l’exécutif local, financé par la collectivité, et dont la fonction est de réagir sur des sujets d’actualité et de prendre position, soit suspendu à compter du 1^er septembre.

Le candidat peut créer son propre blog mais il conviendra alors de geler tout lien avec le blog institutionnel de la collectivité et de s’assurer que la charte graphique du blog du candidat est bien distincte de celle du blog de l’élu et des outils de communication de la collectivité.

Il en est de même s’agissant des réseaux sociaux de type Facebook ou Twitter qui présentent un intérêt non négligeable pour les candidats en raison de la gratuité des plateformes. Il convient néanmoins de s’assurer au préalable des conditions d’utilisation pour éviter de voir sa page bloquée voire supprimée : ainsi certaines campagnes d’information de nature politique peuvent être bloquées par un réseau social afin d’éviter de tomber sous le coup de la loi relative aux fausses informations n° 2018-1202 du 22 décembre 2018 (cf. Fiche technique n° 4 : Droit de réponse, diffamation, injure et « fake-news »).

En outre, l’utilisation d’une page Facebook créée par un maire sortant afin de promouvoir son action et intitulée au nom de la commune, au regard de son contenu mélangeant informations institutionnelles et propagande électorale, de son ton initialement proche de celui d'un bulletin municipal puis progressivement polémique, a été de nature à créer une confusion dans l'esprit des électeurs et a constitué une manœuvre de nature, dans les circonstances de l'espèce, à altérer la sincérité du scrutin (CE, 6 mai 2015, n° 382518).

Aussi, les comptes des candidats et des collectivités doivent être bien distincts afin d’éviter toute confusion entre la communication institutionnelle et la propagande électorale du candidat.

Les principes applicables aux outils de communication « classiques » (cf. supra : neutralité, antériorité, régularité et identité) s’appliquent également à ces supports dématérialisés de communication.

La présentation des vœux et les cadeaux

A l’approche des fêtes de fin d’année, différents supports traditionnellement employés par l’élu sortant devront être surveillés (cartes et cérémonies de vœux, cadeaux offerts par la collectivité, …).

Le juge ne sanctionnera l’avantage que tire le candidat de sa fonction d’élu sortant que lorsqu’il constatera :

• soit une utilisation partisane : aucun support ne doit faire référence à l’élection à venir, à la candidature de l’élu sortant ou à son programme ;
• soit une rupture au regard des pratiques existant antérieurement à l’année de l’élection.

Les cartes et cérémonies de présentation de vœux ne poseront pas difficulté si elles ne font pas référence à l’élection et si elles sont identiques à celles produites les années précédentes (CE, 20 mai 2005, n° 273749).

En revanche, les cartes spécialement adressées aux nouveaux électeurs ne devront pas être réglées par la collectivité mais par le candidat, et imputées sur son compte de campagne lorsqu’il doit en disposer d’un (CE, 7 décembre 2005, n° 275732).

Les cadeaux offerts par les collectivités à leurs employés doivent respecter les mêmes règles.

Ainsi, dès lors que la remise d’un cadeau a déjà eu lieu les années précédentes sous des formes variées, le juge considère que cette « pratique habituelle ne peut être regardée comme constituant un acte de propagande dont les dépenses devraient être réintégrées dans le compte de campagne » (CE, 7 décembre 2005, n° 275732 : en l’espèce, le juge avait toléré qu’une commune offre à ses agents un coffret de 3 disques compact, même s’il était accompagné d’une carte de vœux du maire).

A l’inverse, a été considéré comme étant irrégulier le fait de procéder, pendant la période de l’article L.52-1, à la distribution de colis de Noël à l’ensemble des personnes âgées de la commune alors qu’antérieurement cette distribution était réalisée sous conditions de ressources (CE, 13 juin 2016, n  394675).

Il convient par ailleurs de s’assurer que la valeur du cadeau offert cette année-là n’excède pas celle des années précédentes. Aussi, par prudence, lorsque le cadeau est de même nature tous les ans (exemple : boîte de chocolats), il est recommandé de ne pas en changer l’année de l’élection.

Les manifestations, inaugurations et réunions publiques

Les manifestations et cérémonies publiques locales peuvent continuer à être organisées dans la mesure où elles revêtent un caractère habituel et ne sont assorties d’aucune action susceptible d’influencer les électeurs.

La répétition, à l’approche de l’élection, de manifestations dans un laps de temps restreint, peut revêtir le caractère d’une manœuvre de nature à altérer le résultat du scrutin, lorsque l’élection est remportée avec un faible écart des voix, (Cons. const., Décision n° 2007-3888/3967 AN du 29 novembre 2007 ).

A l’inverse, les inaugurations qui correspondent à des événements précis peuvent continuer à être organisées dés lors qu’elles respectent le calendrier des travaux et ne sont pas volontairement anticipées ou retardées (CE, 29 juillet 2002, n° 239142).

Il en est de même des réunions publiques (telles que les réunions des comités de quartiers ou les réunions ouvertes aux administrés - CE, 29 juillet 2002, n° 239992) dés lors qu’elles ressortent d’une pratique habituelle. Aussi, il convient de ne pas mettre en place ces réunions pour la première fois en période préélectorale, mais bien de reconduire celles qui sont existantes, dans les mêmes conditions, et d’y éviter toute allusion au prochain scrutin et toute promotion des réalisations de la commune.

Les moyens alloués par la collectivité pour l’organisation et la tenue de ces manifestations ne doivent pas être disproportionnés par rapport à ceux mis en œuvre les années précédentes et le ou les éventuels discours prononcés devront rester neutres, sobres, sans propos élogieux et sans lien avec les élections.

La consultation citoyenne

L’organisation d’une consultation citoyenne par le biais d’enquêtes ou de questionnaires auprès des administrés demeure possible en période préélectorale dés lors que les actions entreprises à cet effet sont dénuées de tout caractère électoral.

Ainsi, « la réalisation par la région d’une campagne de communication en faveur de l’inscription sur les listes électorales, d’une part, et d’une enquête de satisfaction auprès des usagers des trains express régionaux (TER), d’autre part, constituent des actions à caractère institutionnel dénuées de tout caractère de propagande politique ». Le juge considère qu’eu égard à la nature et à l’objet des actions de communication, ces dernières ne peuvent constituer une campagne de promotion publicitaire de la collectivité (CE, 1^er décembre 2010 n° 337945).

Il convient donc dans ce cadre que les actions de communication entreprises présentent soient exemptes de toute considération en lien avec le débat électoral et de tout caractère partisan. A défaut, le juge pourrait considérer que cette campagne a été mise en place spécialement en vue du scrutin ou pour en influencer les résultats.

L’interdiction d’utiliser des procédés de publicité commerciale

En application de l’article L.52-1 alinéa 1^er, est interdite l’utilisation à des fins de propagande électorale de tout procédé de publicité commerciale par voie de presse ou par tout moyen de communication audiovisuelle.

Cette interdiction, qui ne concerne en principe que le candidat et non la collectivité, s’applique à la diffusion de tout message de propagande électorale ayant un support publicitaire, que cette publicité ait été faite, ou non, à titre gratuit (Cass. Crim., 7 juin 1990, n° 87-85479), par voie de presse ou par tout moyen de communication audiovisuelle (télévision, Internet).

A titre d’exemples, le juge a ainsi considéré que constitue un procédé de publicité illicite :

• l’annonce, dans un quotidien, d’une réunion publique devant avoir lieu le soir-même (CE, 28 décembre 1992, n° 135973) ;
• l’achat, par un candidat, d’un encart publicitaire dans un hebdomadaire, appelant à sa réélection et contenant de vives attaques contre son adversaire (CE, 28 juillet 1993, n° 138903) ;
• la mise à disposition d’un candidat, par une radio locale d’un temps d’antenne quotidien au cours duquel ont été diffusées des émissions destinées à favoriser l’élection de la liste qu’il animait (CE, 7 mai 1993, n° 135815) ;
• le référencement commercial d’un site à finalité électorale sur un moteur de recherche sur internet qui a pour but d’attirer vers lui des internautes qui effectuent des recherches même dépourvues de tout lien avec les élections municipales (CE, 13 février 2009, n° 31763 : dans cette affaire, une liste avait acheté un lien commercial permettant un meilleur référencement du site Internet qu’elle avait créé en vue de l’élection).

Les sanctions

Annulation de l’élection 

La méconnaissance des interdictions posées par l’article L.52-1 est considérée par le juge comme une illégalité susceptible d’avoir une influence sur le résultat de l’élection.

Si l’action de communication litigieuse est considérée comme une campagne de promotion prohibée (de la collectivité ou du candidat), le juge pourra prononcer l’annulation de l’élection si, selon la formule consacrée par le juge, « l’illégalité est considérée comme ayant été de nature à altérer la sincérité du scrutin ». Il examine pour cela, l’écart des voix entre les candidats (CE, 29 juillet 2002, n° 236207 : dans cette affaire, le juge a considéré que même si la publication d’articles de presse présentait le caractère de campagne de promotion publicitaire, elle ne pouvait, eu égard à l’importance de l’écart de voix entre les candidats, être regardée comme ayant été de nature à altérer le résultat du scrutin).

Sanctions pénales

Des peines d’amende peuvent par ailleurs être prononcées (même si, en pratique, elles le sont rarement).

En effet, l’article L.90-1 punit d’une amende de 75.000 € toute infraction aux dispositions de l’article L.52-1.

De plus, sera puni d’une amende de 15.000 € et d’un emprisonnement d’un an, tout candidat en cas de scrutin uninominal, ou tout candidat tête de liste en cas de scrutin de liste qui aura bénéficié, sur sa demande ou avec son accord exprès, de publicité commerciale ne respectant pas les dispositions de l’article L.52-1 (article L.113-1 II 1°).

L’incidence sur le compte de campagne

Les dépenses engagées par la collectivité au profit d’un candidat dans le cadre d’une opération de communication considérée comme constitutive d’une campagne de promotion prohibée, sont des dépenses électorales qui doivent être réintégrées dans le compte de campagne de l’intéressé (lorsque celui-ci est soumis à cette obligation, c’est-à-dire qu’il est candidat à une élection dans une commune de plus de 9 000 habitants).

De plus, la perception d’un don prohibé peut, dans certains cas, entraîner le rejet du compte de campagne du candidat et son inéligibilité.

Nous vous rappelons que HGI-ATD ne répond qu'aux sollicitations de ses adhérents. Toute demande de documentation, conseil ou assistance ne respectant pas cette condition ne pourra aboutir.