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    La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales

    Loi

    Après la réforme constitutionnelle de mars 2003, et les trois lois organiques relatives respectivement à l'expérimentation, au référendum local et à l'autonomie financière des collectivités territoriales, cette loi « liberté et responsabilités locales » constitue la dernière étape législative de l'Acte II de la décentralisation. Son contenu a soulevé l'inquiétude de l'opposition qui a alors déposé un nombre impressionnant d'amendements. Cette stratégie a conduit le gouvernement à engager sa responsabilité via l'article 49-3 de la Constitution. Le vote de la loi a donc eu lieu sans véritable débat.

    Les élus locaux ont aujourd'hui à mettre en œuvre ce texte dans leurs collectivités. La distribution des compétences, à titre définitif, expérimental ou par voie de délégation, des régions, départements, communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) est largement modifiée. Elle touche notamment au domaine économique, à l'organisation de l'éducation, à l'action sociale, aux infrastructures, à la culture.

    Le rôle de l'intercommunalité est renforcé, tandis que les règles qui la régissent sont assouplies. Ainsi, d'une part les transformations et fusions de groupements sont désormais facilitées, afin de parachever la couverture du territoire par des EPCI à fiscalité propre et améliorer la cohérence de leurs périmètres. D'autre part, les nouvelles dispositions visent à rendre plus rapide, plus effectif et plus facile l'exercice par les EPCI des compétences qui leur sont transférées par les communes.

    Cette note aborde thématiquement les différents articles de la loi. et pour que la lecture de ce document soit plus pratique, nous avons systématiquement indiqué après l'intitulé de chaque article, les collectivités concernées par la disposition visée.

    L'intercommunalité

    La faculté pour les EPCI à fiscalité propre d'exercer des compétences régionales ou départementales (article 151)

    L'une des principales dispositions de la loi relative à l'intercommunalité (article 151) généralise à l'ensemble des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre la possibilité d'exercer au nom et pour le compte des régions ou des départements, tout ou partie des compétences détenues par ces collectivités. Jusqu'à présent en effet, seules les communautés urbaines et les communautés d'agglomération pouvaient exercer les compétences d'aide sociale du conseil général. Désormais, toute compétence de la région ou du département est susceptible d'être exercée par un groupement de communes à fiscalité propre, qu'il s'agisse d'une communauté urbaine, d'une communauté d'agglomération ou d'une communauté de communes.

    Cette procédure n'est cependant pas un transfert de compétences avec dessaisissement corrélatif du département ou de la région, mais une délégation consentie.

    Par conséquent, l'établissement doit être habilité par ses statuts à prendre en charge une telle délégation et doit formuler une demande en ce sens auprès du conseil général ou du conseil régional. Les présidents de ces instances sont tenus d'inscrire à l'ordre du jour de leur assemblée délibérante dans un délai de six mois, l'examen de la demande. L'assemblée se prononce par délibération motivée, qu'il y ait accord ou non sur le principe de la délégation.

    En cas d'accord, une convention signée par l'EPCI et la collectivité intéressée définit l'étendue de la délégation, sa durée, ses conditions financières, ses modalités d'exécution et les conditions de partage des responsabilités.

    L'obligation de définir l'intérêt communautaire (article 164) - EPCI

    Jusqu'à présent, de nombreux EPCI à fiscalité propres faisaient référence mais ne définissaient pas l'intérêt communautaire des compétences qui leur avaient été transférées. Cela signifiait donc que ces groupements ne pouvaient exercer ces compétences qui demeuraient soumises à la définition préalable de l'intérêt communautaire.

    L'article 164 de la loi vise à abolir cette pratique en précisant que le défaut de définition de l'intérêt communautaire d'une compétence entraîne exercice intégral de la compétence transférée par l'EPCI en cause. Il s'agit donc d'un transfert implicite de compétence qui peut entraîner de très lourdes conséquences pour les intercommunalités.

    Pour se mettre en conformité avec la loi, les nouveaux groupements à fiscalité propre disposent d'un délai de deux ans après l'entrée en vigueur de l'arrêté prononçant le transfert de compétences pour définir l'intérêt communautaire. En ce qui concerne les EPCI à fiscalité propre existants au moment de l'entrée en vigueur de la loi, ceux-ci disposent d'un délai d'un an pour définir l'intérêt communautaire des compétences déjà transférées.

    L'organisation et le fonctionnement des EPCI

    Le contenu minimal des statuts d'un EPCI (article 171) - EPCI

    Pour uniformiser quelque peu les différentes pratiques dans la rédaction des statuts d'un EPCI à l'occasion de leur création, le législateur définit pour la première fois leur contenu minimal . Ceux-ci doivent ainsi obligatoirement comporter:

    • la liste des communes membres de l'établissement,
    • le siège de celui-ci,
    • le cas échéant, la durée pour laquelle il est constitué,
    • les modalités de répartition des sièges,
    • le nombre de sièges attribués à chaque commune membre,
    • l'institution éventuelle de suppléants,
    • les compétences transférées à l'établissement,
    La dissolution d'un syndicat mixte (article 177) - EPCI

    Alors qu'auparavant le régime de la dissolution d'un syndicat mixte de type ouvert variait suivant que la demande émanait d'une partie ou de la totalité des membres (décret en conseil d'Etat pour la première hypothèse, arrêté préfectoral dans la seconde), le législateur prévoit désormais un régime unique de dissolution puisque celle-ci peut être prononcée à la demande de ses membres par arrêté motivé du seul préfet du département où siège le syndicat. La dissolution peut également être prononcée d'office par le préfet (après avis de ses membres) lorsque le syndicat n'exerce plus d'activités depuis deux ans.

    La transformation d'un EPCI (article 152) - EPCI

    Afin d'éviter toute procédure préalable de dissolution d'un établissement public puis de création d'un nouvel établissement, la loi autorise la transformation d'un syndicat de communes en communauté d'agglomération ou en communauté de communes (article 152) dés lors qu'il exerce déjà les compétences dévolues à ces établissements et respecte leurs conditions de création.

    La fusion d'un EPCI (articles 153, 154 et 155) - EPCI

    - Dans un même objectif, l'article 153 prévoit la fusion d'un établissement public à fiscalité propre avec toute autre structure de coopération intercommunale. Cette fusion doit s'opérer au profit de l'établissement public à fiscalité propre le plus intégré au sens de la loi, qui exercera sur le nouveau périmètre, les compétences obligatoires et optionnelles dévolues aux établissements antérieurs à la fusion. Les communes ont la possibilité de récupérer les compétences facultatives dont disposaient antérieurement ces établissements ou de les transférer au nouvel établissement. Afin de garantir au nouvel EPCI la situation la plus favorable en matière d'attribution de dotations de l'Etat, le principe retenu est celui de l'alignement du régime fiscal du groupement issu de la fusion sur le régime le plus intégré des groupements qui lui préexistaient. Par dérogation au droit commun, la loi prévoit que les EPCI issus d'une fusion ont jusqu'au 15 janvier de l'année qui suit celle de la fusion pour prendre les délibérations afférentes à la taxe d'enlèvement des ordures ménagères. Enfin, dans le but de garantir la sécurité juridique des contribuables concernés par la fusion, les délibérations en matière d'exonération et d'abattement de taxe professionnelle, de taxe d'habitation et de taxe foncière sont maintenues, tant pour leur durée que pour leur quotité (article 154).

    - Les syndicats mixtes peuvent également fusionner entre eux, même lorsqu'ils ne présentent pas une continuité territoriale, afin d'éviter là aussi toute procédure de dissolution préalable puis de création d'un nouveau groupement (article 155).

    L'adhésion d'une communauté de communes à une syndicat mixte (article 180) - EPCI

    L'article 180-IV et V de la loi vient préciser expressément qu'une communauté de communes peut adhérer à un syndicat mixte.

    La création d'ententes, conventions et conférence (article 192) – Commune, EPCI

    L'article 192 vient confirmer expressément la possibilité pour les communes, EPCI et syndicats mixtes de constituer entre eux des ententes, conventions et conférences sur des objets d'utilité communale ou intercommunale.

    ( L'adhésion et le retrait des communes à une structure intercommunale (articles 172, 173, 174, 175, 182)

    Les conditions de majorité pour l'adhésion à un groupement

    L'article 174 de la loi modifie les conditions de majorité requise pour l'adhésion d'une commune à un groupement puisque désormais celle-ci n'est plus subordonnée à l'absence d'opposition de plus du tiers des conseils municipaux représentant au moins la moitié de la population totale mais à l'accord des communes membres se prononçant à la majorité qualifiée prévue pour la création de l'établissement.

    Le pouvoir du préfet pour autoriser l'adhésion d'une commune à un EPCI à fiscalité propre

    La loi permet également au préfet d'autoriser l'adhésion d'une ou plusieurs communes à un établissement public à fiscalité propre si ces communes sont empêchées d'adhérer par une seule commune, lorsque cette dernière se situe entre le groupement et les communes qui souhaitent adhérer (article 175). Dans cette hypothèse, il y a donc exception au principe de continuité territoriale des EPCI à fiscalité propre afin de favoriser le développement de l'intercommunalité.

    L'adhésion de plein droit à une structure intercommunale

    Au contraire, c'est dans un souci d'absence d'enclave au sein d'une structure intercommunale que le législateur prévoit, dans le cas où une portion de commune est érigée en commune distincte, que la nouvelle commune devient membre de plein droit des EPCI auxquels appartenait la commune dont elle a été détachée, sauf si elle adhère à un autre établissement (article 182).

    Les conditions de majorité pour prononcer le retrait d'un EPCI

    Dans le dispositif antérieur, le retrait d'une commune d'un EPCI ne pouvait être prononcé si le tiers des conseils municipaux des communes membres s'y opposaient. Désormais, un tel retrait est subordonné au consentement de l'organe délibérant et à l'accord des communes membres qui se prononcent dans les conditions de majorité qualifiée requise pour la création de l'établissement. Il faut cependant noter que l'absence de délibération des conseils municipaux des communes membres dans un délai de trois mois à compter de la notification de la délibération de l'organe délibérant de l'EPCI vaut refus du retrait. Le nouveau texte précise également que le retrait de la commune de l'EPCI qui adhère lui-même à un syndicat mixte entraîne la réduction du périmètre de ce syndicat. Les organes délibérants de la commune qui se retire de l'EPCI et du syndicat déterminent les conditions financières et patrimoniales de ce retrait (article 172). A défaut d'accord et pour résoudre les situations actuelles de blocage, c'est le préfet qui fixera les modalités de la liquidation.

    Le retrait dérogatoire d'une communauté d'agglomération

    L'article 173 de la loi prévoit la possibilité pour une commune de se retirer d'une communauté d'agglomération pour adhérer à une autre structure intercommunale à fiscalité propre. Ce retrait ne nécessite pas, contrairement à la procédure de droit commun, l'accord de l'assemblée délibérante de la communauté d'agglomération ni celui des autres communes membres. Néanmoins, cette possibilité est limitée au 1er janvier 2005 et impose l'accord de l'EPCI auquel souhaite adhérer la commune. Ce retrait ne doit également pas conduire à créer une enclave ou une discontinuité territoriale au sein de la communauté d'agglomération d'origine. C'est au préfet qu'il appartient de prononcer le retrait.

    D'un point de vue financier et afin d'éviter que ce retrait ne déséquilibre de façon trop importante le budget de la communauté d'agglomération, le texte permet de voter un nouveau taux moyen pondéré de taxe professionnelle unique en prenant en compte les seules communes membres restantes.

    Le renouvellement de la désignation des délégués (article 144) – Commune, EPCI

    En vertu de l'article 144, la désignation des délégués des communes au sein des EPCI ne doit plus être renouvelée à l'occasion de chaque nouvelle élection de maire. Cette mesure a été souhaitée afin d'éviter de mettre fin aux fonctions exercées par les délégués en tant que président ou vice-président au sein de l'EPCI.

    Au titre des incompatibilités, la loi interdit désormais à un agent salarié d'un CCAS d'être conseiller municipal. Par symétrie, les agents salariés d'un centre intercommunal d'action sociale ne peuvent être désignés délégués de l'EPCI (article 148).

    La représentation des communes au sein des structures de coopération intercommunale (articles 158, 159, 160, 170 et 176) – Commune, EPCI

    La constitution de groupes de délégués dans les communautés urbaines et les communautés d'agglomération

    La loi (article 170) augmente le plafond des dépenses concernant le personnel affecté aux groupes d'élus des communautés urbaines de plus de 100000 habitants. Ce plafond passe de 25% à 30% du montant annuel des indemnités versées aux membres du conseil de communauté.

    Pour les communautés d'agglomération de plus de 100000 habitants, la loi vient préciser les modalités de constitution des groupes de délégués et les moyens qui peuvent leur être affectés, ce qui n'était pas indiqué jusqu'alors. Comme pour les communautés urbaines, le plafond des dépenses ne doit pas dépasser 30 %.

    La modification du nombre et de la répartition des sièges au sein de l'organe délibérant

    La loi vient fixer un cadre général à la modification du nombre et à la répartition des sièges au sein de l'organe délibérant d'un EPCI (article 159) : l'initiative d'une telle modification appartient aux conseils municipaux des communes membres, soit à l'occasion d'une modification du périmètre ou des compétences de l'établissement public, soit pour établir une plus juste adéquation entre la représentation des communes au sein de l'organe délibérant et leur composition démographique. L'organe délibérant peut proposer librement une telle modification. La modification est acquise selon les conditions de majorité qualifiée requises pour la répartition des sièges au sein de l'organe délibérant de l'établissement intéressé. Le préfet arrête la décision de modification de la répartition ou du nombre des sièges.

    Pour le cas particulier de l'extension du périmètre d'un EPCI due à une transformation, les communes pourront dorénavant se prononcer sur la nouvelle répartition des sièges au sein de l'organe délibérant en même temps qu'elles se prononceront sur leur participation au nouvel établissement (article 160).

    La représentation en cas de substitution d'un EPCI à ses communes membres

    En outre, lorsqu'un EPCI se substitue à tout ou partie de ses communes membres au sein d'un syndicat mixte de type fermé (c'est-à-dire constitué de communes et d'EPCI voire exclusivement d'EPCI –article 176-) cet établissement est représenté par un nombre de délégués égal au nombre de délégués dont disposaient les communes avant la substitution. Pour les syndicats mixtes ouverts (regroupant collectivités territoriales et autres personnes de droit public), cette règle ne joue que s'il n'existe pas de dispositions spécifiques dans les statuts (article 161).

    La représentation des communes associées

    Il est enfin prévu la possibilité pour des communes associées à une commune membre d'une structure intercommunale, de siéger avec voix consultative au sein de l'organe délibérant de l'EPCI auquel appartient la commune centre (article 158).

    Les délégations du pouvoir de décision au sein des EPCI (articles 167, 168 et 169) - EPCI

    - Il est désormais possible pour le président d'un EPCI d'attribuer délégation de signature aux différents responsables de services (article 167). Sous la législation antérieure, cette possibilité n'était ouverte qu'à l'égard du directeur général des services, du directeur des services techniques et du directeur général adjoint. Les EPCI à fiscalité propre peuvent également recruter directement des directeurs généraux des services et des directeurs généraux des services techniques lorsque leur population est supérieure à 80000 habitants ainsi que des directeurs adjoints des services pour des EPCI de plus de 150000 habitants (article 168).

    - L'article 169 permet de lever l'ambiguïté sur les autorités pouvant bénéficier des délégations d'attribution de l'organe délibérant de l'EPCI puisqu'il est clairement indiqué que le président, les vices présidents ou le bureau dans son ensemble peuvent recevoir délégation de l'organe délibérant dans les matières autres que celles prévues à l'article L 5211-10 du CGCT.

    Les relations des EPCI avec les communes membres

    Le partage de services entre un EPCI et ses communes membres (articles 165 et 166) - EPCI

    Les articles 165 et 166 facilitent le partage de services entre les EPCI et leurs communes membres. Ainsi, les services d'un EPCI peuvent être mis à disposition de ses communes membres par convention, lorsque cette mise à disposition présente un intérêt dans le cadre d'une bonne organisation des services.

    Dans les mêmes conditions et pour répondre à un même objectif, les services d'une commune membre peuvent être mis à disposition d'un EPCI pour l'exercice de ses compétences. Ce dispositif a été étendu aux syndicats mixtes de type ouvert associant exclusivement des collectivités territoriales ou des collectivités territoriales et des EPCI.

    Les groupements à fiscalité propre peuvent également, dans le cadre d'une gestion unifiée du personnel (ne nécessitant ni convention, ni remboursement des frais), mettre à disposition des communes membres, leur personnel et leurs services. Cette possibilité n'était auparavant ouverte qu'aux communautés urbaines.

    Le versement de fonds de concours entre un EPCI et communes membres (article 186) – Commune, EPCI

    Les communes peuvent désormais verser des fonds de concours à l'EPCI à fiscalité propre auquel elles adhèrent et réciproquement. Sous la législation antérieure, seuls les EPCI à fiscalité propre étaient compétents pour attribuer de tels fonds aux communes et dans le cas exclusif où cela contribuait à la réalisation ou au fonctionnement d'équipements dont « l'utilité dépassait manifestement l'intérêt communal ». Désormais, il n'est plus fait référence à l'utilité dépassant manifestement l'intérêt communal -du fait de son imprécision-, mais il demeure nécessaire que le fonds versé contribue à financer la réalisation ou le fonctionnement d'un équipement, et que son montant n'excède pas, hors subventions, la part du financement assuré par le bénéficiaire (article 186).

    La passation de convention pour la création ou la gestion d'équipement entre un EPCI à fiscalité propre et ses communes membres (article 191) – Commune, EPCI

    A l'instar des communautés urbaines et des communautés d'agglomération, les communautés de communes sont dorénavant habilitées, par l'article 191 de la loi, à confier conventionnellement la création ou la gestion d'équipements ou services relevant de leurs attributions à leurs communes adhérentes. Réciproquement, ces dernières peuvent passer des conventions ayant le même objet avec la communauté de communes dont elles sont membres.

    Les modifications apportées aux mécanismes financiers de l'Intercommunalité

    L'aménagement des compétences optionnelles pour les communautés de communes souhaitant bénéficier de la DGF bonifiée (article 179) - EPCI

    L'article 179 élargit et assouplit les compétences optionnelles proposées aux communautés de communes afin que ces dernières bénéficient de la dotation globale de fonctionnement bonifiée. Ainsi, pour être éligibles à la DGF bonifiée, les communautés de communes à TPU pourront désormais choisir leurs quatre groupes de compétences parmi six, le «développement et l'aménagement sportif du domaine communautaire » venant s'ajouter aux cinq groupes proposés jusqu'alors constitués (à savoir le développement économique, l'aménagement de l'espace communautaire, la création ou aménagement de voirie d'intérêt communautaire, la politique du logement social d'intérêt communautaire, l'élimination et valorisation des déchets des ménages et déchets assimilés).

    Dans le groupe « développement économique », la compétence portant sur « les actions de développement économique » est désormais expressément subordonnée à la définition d'un intérêt communautaire. Dans le deuxième groupe de compétence (l'aménagement de l'espace communautaire), la référence à l'aménagement rural est supprimée.

    La taxe sur les casinos (article7) – Commune, EPCI

    Les EPCI à fiscalité propre qui exercent la compétence « tourisme » peuvent instituer un prélèvement direct sur le produit brut des jeux dans les casinos, sauf opposition de la commune siège d'un casino régi par la loi du 15 juin 1907. Ils peuvent par convention reverser tout ou partie du prélèvement à cette commune.

    Si le prélèvement a été institué par une commune adhérente à un groupement ou à un syndicat mixte réalisant des actions de promotion en faveur du tourisme, elle peut lui reverser par convention tout ou partie du prélèvement (article 7).

    La taxe sur l'électricité (article 178) – Département, Commune, EPCI

    L'article 178 de la loi ouvre aux syndicats d'électrification (dont la constitution exclusive ou conjointe de communes, de départements ou d'EPCI bénéficie enfin d'une base légale sur le fondement de l'article 188) la possibilité d'assurer eux-mêmes le recouvrement de la taxe sur l'électricité non seulement dans les communes de moins de 2000 habitants comme cela était le cas jusqu'à présent, mais également dans toutes les autres communes, sous réserve de leur accord. Il faut d'ailleurs relever que la population à prendre en compte n'est plus la « population agglomérée au chef lieu » mais la population des communes.

    L'éligibilité du FCTVA pour tous les travaux de voirie (article 23) - EPCI

    Les groupements de collectivités territoriales peuvent, à compter du 1er janvier 2005, être éligibles au fond de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée pour les dépenses réelles d'investissement réalisées sur le domaine public routier, quel qu'en soit le propriétaire (article 23).

    La taxe professionnelle issues des zones d'activités situées hors du périmètre intercommunal (article 189) Commune, EPCI

    Lorsqu'un groupement à fiscalité propre intervient sur le périmètre d'un autre groupement à fiscalité propre ou sur le territoire d'une commune située hors de son périmètre pour contribuer financièrement à la création ou à l'équipement de zones d'activités dont l'intérêt leur est commun, tout ou partie de la taxe professionnelle ou de la taxe foncière sur les propriétés bâties acquittée par les entreprises implantées sur ce périmètre ou territoire peut être affecté au groupement contributeur par délibérations concordantes de l'organe délibérant de ce dernier et de celui du groupement ou de la commune sur le périmètre ou le territoire desquels est installée la zone d'activités (article 189).

    L'évaluation des charges transférées à un EPCI à taxe professionnelle unique (article 183) – Commune, EPCI

    En ce qui concerne plus particulièrement les groupements à taxe professionnelle unique, la loi (article 183) définit de nouvelles modalités pour procéder à l'évaluation des charges transférées en opérant une distinction entre “dépenses de fonctionnement non liées à un équipement ”, évaluées d'après leur coût réel tel qu'il apparaît dans les budgets communaux ou dans les comptes administratifs des exercices précédant le transfert de charges et “dépenses liées à des équipements”, calculées sur la base d'un coût moyen annualisé.

    Cette évaluation est, comme auparavant, arrêtée par délibérations concordantes des conseils municipaux des communes membres prises à la majorité qualifiée requise pour la création des groupements intercommunaux mais désormais sans exiger que cette majorité comprenne, pour les communautés de communes, les communes dont la population est supérieure au quart de la population totale concernée et, pour les communautés d'agglomération et les communautés urbaines, les communes dont la population est supérieure à la moitié de la population totale concernée ou, à défaut, la commune dont la population est la plus importante.

    La loi permet en outre aux communes déjà membres d'un groupement à taxe professionnelle unique de procéder, dans les deux années qui suivent la publication de la loi, à une nouvelle évaluation des charges.

    La détermination de l'attribution de compensation versées par l'EPCI aux communes membres (article 183) - EPCI

    Le montant de l'attribution de compensation et les conditions de sa révision peuvent désormais être fixés librement par le conseil communautaire si ce dernier statut à l'unanimité et en tenant compte du rapport de la commission d'évaluation des charges transférées (article 183).

    La répartition de la dotation de solidarité communautaire (article 185) - EPCI

    La répartition de la dotation de solidarité communautaire (DSC) entre les communes membres du groupement doit désormais se faire en tenant compte, prioritairement, de l'importance de la population et du potentiel fiscal par habitant, les autres critères étant librement fixés par le Conseil Communautaire (article 185).

    Par ailleurs, lorsqu'une zone d'activités économiques d'intérêt départemental est située, en tout ou en partie, sur le territoire d'un groupement à TPU, ce dernier a la possibilité de rendre bénéficiaire de la DSC les groupements à fiscalité propre limitrophes de son territoire et qui forment avec lui un ensemble sans discontinuité territoriale.

    Le financement des syndicats intercommunaux (article 181) - EPCI

    Les syndicats intercommunaux peuvent désormais opter pour un financement mixte en associant le financement par contributions budgétaires et le financement par contributions fiscalisées (article 181).

    Textes officiels complémentaires

    - Circulaire NOR/LBL/B/04/10074/C du 10 septembre 2004 relative à l'entrée en application de la loi n°2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales

    - Circulaire NOR/LBL/B/04/10075/C du 15 septembre 2004 relative aux nouvelles dispositions concernant l'intercommunalité introduites par la loi liberté et responsabilités locales.

     

    Paru dans :

    ATD Actualité

    Date :

    13 août 2004

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